张忠利
（中国社会科学院法学研究所，北京 100720）
为积极应对全球气候变化，中国政府在第七十五届联合国大会一般性辩论上对实现“双碳”目标作出庄严承诺，即“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”党的二十大报告则提出，到2035年要实现“碳排放达峰后稳中有降”，并指出实现“双碳”目标是“一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”。因此，实现“双碳”目标，必须更加注重运用诸如规划等能够实现结构性碳减排和碳排放源头治理的手段［1］。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《“双碳”意见》）和国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《达峰方案》）明确提出要“从源头和入口形成有效的碳排放控制阀门”“把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局”，并且提出强化国土空间规划和用途管控在生态系统固碳增汇中的作用、构建以低碳为导向的城乡规划建设管理机制等要求。因此，在建设法治国家背景下，实现“双碳”目标必须注重发挥国土空间规划法制的保障作用。
目前，在推动实现“双碳”目标方面，国土空间规划法制的作用尚未得到充分发挥［2］。对于实现“双碳”目标的国土空间规划法制之保障，现有研究成果主要集中在如何完善国土空间规划相关政策方面。学者们先后就面向“双碳”目标的国土空间格局优化［3］、低碳型国土空间规划的机理［4］、“双碳”目标融入空间规划的技术框架［5］、空间规划的碳排放约束机制［2］、空间规划之于“双碳”目标的逻辑关系［6］与响应路径［7］、空间规划及其用途管控的保障作用［8］等问题进行了研究，但对于如何将这些成果有效转化为实现“双碳”目标的国土空间规划法治保障则仍待继续深入。另一方面，在实现“双碳”目标的法治建设方面，现有研究成果则主要集中在法治构造［9］、法制框架［10］、多元路径［11］、以环境司法为中心的法治回应［12］、法政策学视角下的法制因应［13］以及矿产资源法［14］、可再生能源法［15］、湿地保护法［16］等专项立法的回应等方面，对于如何发挥国土空间规划法治在实现“双碳”目标方面的作用的研究则较为薄弱。目前，国土空间规划体系正处于转型重塑期，国家正在积极推进国土空间规划立法，应充分利用这一战略机遇期，在上述前期研究成果基础上，研究如何更好地构建实现“双碳”目标的国土空间规划法制保障体系。
环境法能否有效解决生态环境问题，首先取决于对环境法背后的事理分析是否正确［17］。构建面向“双碳”目标的国土空间规划法制体系，须准确把握“双碳”目标与国土空间规划及其法制间的耦合关系，找准国土空间规划法制在“双碳”法制体系中的坐标，以发挥国土空间规划法制在助推实现“双碳”目标方面的最大效能，实现国土空间规划之于“双碳”目标的良法善治。
1.1 碳治理之空间规划法保障的客观需求
实现“双碳”目标之所以需要国土空间规划法制保障，是由国土空间开发利用是碳排放的重要来源、国土空间规划具有面向未来的特性和国土空间规划法制具有系统治理的功能等因素所决定的。
1.1.1 国土空间是碳源和碳库及其相关人类活动的载体
“双碳”目标是各国政府履行其在《联合国气候变化框架公约》与《巴黎协定》下减缓气候变化国家责任的量化表现形式，“减碳”“固碳”“增汇”是减缓气候变化的三条重要途径，而有关碳排放和碳吸收的所有人类活动则都是发生在特定国土空间之上。从发生学角度来看，碳源和碳汇的生成或者变化过程都首先是作为其载体的土地（/国土空间）用途变化的过程。从土地利用类型角度看，无论在工业领域、能源领域、消费领域抑或交通运输领域，大规模能源消耗活动都发生在建设用地之上，都首先需要进行从非建设用地（比如农用地或者未利用地/生态用地）到建设用地的土地用途之转变，并且须依法进行土地使用审批。所以，国土空间规划法制能够以空间准入管制的方式对碳源之产生及其数量进行源头控制，也能通过禁止土地用途变更的方式保护生态系统的固碳增汇功能。
1.1.2 土地利用变化是继化石能源燃烧之后的第二大碳排放源［18］
美国学者Houghton研究发现，1850年至1998年间全球土地利用变化所导致的碳排放占人类活动所致碳排放总量的1/3；
在中国，1950年至2005年间因土地利用变化所致碳排放量累计达10.6 Gt，占同期土地利用变化所致碳排放量的12%［19］。而且，土地利用类型不同或土地利用类型相同但土地利用方式不同，抑或是微观层面不同地块之间的空间布局不同，都会对碳排放产生直接影响［20］。因此，土地利用调控是助力实现“双碳”目标的重要切入点［21］。欧盟委员会在其2021年7月审议通过的一系列气候立法中，就包括专门针对土地利用碳排放进行规制的立法，即《土地利用、土地利用变化和林业条例（Land Use， Land Use Change and Forestry Regulation， LULUCF Regulation）》。所以，推动建立低碳型土地利用模式，是国土空间规划领域助力实现“双碳”目标的重要选择。
1.1.3 科学编制国土空间规划能够预防和化解“高碳锁定效应”
城市作为人口、产业、建筑、交通等集中地，其碳排放主要发生在建设用地上，约占全球的75%。目前我国工业化城镇化进程尚未完成，未来仍会有新增建设用地。建设用地作为碳源用地的主要类型，不仅会破坏原有碳汇用地的固碳增汇作用，而且承载着最集中的人类活动，更可能会产生“高碳锁定效应”［22］。实现“双碳”目标意味着，经济社会发展须实现结构性脱碳。为此，既须预防新增建设用地所致“高碳锁定效应”，亦须努力**现有“高碳锁定效应”。国土空间规划作为一种面向未来的系统治理方式，将其用于碳治理既能防治“高碳锁定效应”，也能避免“运动式”减碳所致一系列负面影响。
1.1.4 国土空间规划法是以不同尺度的国土空间（区域）的开发利用为调整对象的“横切面”立法［23］
按照气候立法的双阶体系构造理论［24］，相对于气候专门立法作为直接立法以规定“双碳”目标为根本任务，国土空间规划法与《可再生能源法》《湿地保护法》《矿产资源法》《长江保护法》《黄河保护法》以及正在制定的《青藏高原保护法》等法律虽然同为应对气候变化间接立法，但是两者之间既有区别又有联系。区别在于，前者是针对国土空间规划之“区域-要素统筹”的整体性治理方式进行的立法；
后者则是针对特定行业或者区域、特定环境资源要素而进行的立法，即是“区域”立法或者“要素”立法。联系则在于，前者对后者所调控之对象起着国土空间准入、用地用海保障或禁止国土用途变更等作用，也即两者是主干法与专项法的关系。
1.2 碳治理之空间规划法保障的现状检视
党的十八大以来，中国国土空间规划体系及其政策和法制进入转型重塑期。《生态文明体制改革总体方案》《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）先后为构建国土空间开发保护制度、建立“五级三类四体系”的国土空间规划体系作出了相应的顶层设计。为落实上述决策，自然资源部等部门先后印发一系列国土空间规划相关政策文件。但是，除《国土空间规划城市体检评估规程》融入了较多“双碳”元素之外，诸如《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划（2021—2023年）》《省级国土空间规划编制指南（试行）》《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》等国土空间规划领域的政策性文件，仅原则性要求将“双碳”目标的目标、方法与手段与国土空间规划标准有机结合，却并未将“双碳”目标确立为国土空间规划的编制原则和主要任务，亦缺乏与实现该目标直接相关的量化指标。
在实现“双碳”目标方面，现行国土空间规划法制主要存在下列问题。一是国土空间规划主干法缺位，无法发挥其在实现“双碳”目标方面对其他国土空间规划相关立法的统领作用，难以推动构建以低碳为导向的国土空间规划法制体系，并发挥空间治理手段在实现“双碳”目标方面的潜力。二是现行国土空间规划相关专项立法未将应对气候变化纳入其立法目的，亦缺乏与“双碳”目标直接相关的法律制度设计和监督保障机制。其实，在《森林法》《湿地保护法》《黑土地保护法》修订或制定过程中，不乏专家学者建议在这些法律的立法目的和主要制度中写入有关提升森林、湿地、黑土地的碳汇能力等应对气候变化方面的内容［17］，但几乎未被采纳，导致《“双碳”意见》关于“稳定现有森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土、岩溶等固碳作用”的要求在国土空间规划法制方面缺乏有力保障，对破坏生态系统固碳增汇之生态服务功能的行为难以通过国土空间规划法制来追究其法律责任，而不得不主要依据其他现行立法以协同管控方式进行治理。
上述分析表明，中国现行国土空间规划政策及其立法缺少对实现“双碳”目标之保障制度的整体布局［25］，碳排放治理在国土空间治理体系中属于依赖模式而非自主规制模式［26］，即仅具有附随性而缺乏自主性及相应法制保障。换言之，“双碳”政策在国土空间规划政策和法律体系中尚未实现主流化，以低碳为导向且具有强制力保障的国土空间规划法制体系亟待完善。当前，全国人大常委会、国务院正在研究制定“国土空间开发保护法”，并积极推动国土空间规划立法。为实现“双碳”目标，应充分利用这一立法“窗口期”，从立法目的和法律制度两个层面构建“双碳”目标的国土空间规划法制保障，将“双碳”目标充分融入国土空间规划法制体系中。
1.3 作为响应主体之空间规划法制的范围
构建实现“双碳”目标的国土空间规划法制保障，首先须回答何谓国土空间规划法，以明确其内涵与外延，并准确界定国土空间规划主干法在国土空间规划法制体系中的坐标。对于“双碳”目标，它关系到需要哪些国土空间规划法制对其作出响应，以及如何作出响应等问题。
关于国土空间规划立法，目前争议较大的问题是《国土空间规划法》与《国土空间开发保护法》是否有必要并存。争议的背景在于，十三届全国人大常委会立法规划在将“国土空间开发保护法”列为二类立法项目的同时，也将“国土空间规划方面的立法”列为三类立法项目；
2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》也提出要“研究制定国土空间开发保护法”；
中发〔2019〕18号文既提出“研究制定国土空间开发保护法”，又要求“加快推进国土空间规划立法”。对此，有学者认为该两部法律不应并行，为避免可能出现的重复立法和衔接难题，建议制定适度法典化的《国土空间规划法》［27］。也有学者认为，当前制定国土空间开发保护立法缺乏理论储备和实践经验，建议先行制定《国土空间规划法》，实现国土空间规划编制实施和国土空间用途管制法律化，而此举又将会抽离《国土空间开发保护法》的实体内涵［28］。文章认为，解决上述争议须厘清国土空间开发保护领域各制度之间的逻辑关系。
首先，国土空间规划、国土空间用途管制、主体功能区制度及其配套政策四者密不可分，须相互配合、相互支撑，才能确保国土空间开发保护制度既具战略导向性，又能够激励相容和落地实施，以实现国土空间良善治理。其次，《生态文明体制改革总体方案》明确提出要“构建以空间规划为基础，以用途管制为手段的国土空间开发保护制度”，并将完善主体功能区制度作为建立国土空间开发保护制度的首要任务，因此国土空间开发保护立法的重要任务是实现主体功能区政策的法律化。再次，中发〔2019〕18号文提出的三个阶段性目标均以国土空间开发保护为落脚点，所以国土空间规划立法应以推动建立高质量国土空间秩序为立法目的，而并不限于实现国土空间用途管制和国土空间规划体系的法律化。第四，鉴于主体功能区建设系中国所独创［29］，且是实现经济发展和环境保护的大战略，中央也多次明确提出要“坚定不移实施主体功能区制度”，制定《国土空间开发保护法》更能体现中央的上述战略意图。而且，相比之下，中央决策层在制定《国土空间开发保护法》方面态度明确，而对于国土空间规划立法的表态则留有相当的弹性空间。
推进国土空间规划立法的首选路径应当是，在《国土空间开发保护法》中为建立国土空间规划体系提供法制保障，即制定一部具有法典化特征且融国土空间规划体系、国土空间用途管制度、主体功能区制度及其配套政策于一体的法律［30］，并在此基础上视需要决定是否仍须制定专门的《国土空间规划法》，而不应先入为主地认为必须要制定《国土空间规划法》。事实上，即便在作为中国建立空间规划体系及其立法之重要参考的德国，其国土空间规划领域的主干法亦为《空间秩序法（Raumordnungsgesetz）》［31］而无《空间秩序法》与《空间规划法》并存之情形［32］。当然，不排除未来国家仍可能会制定一部专门的《国土空间规划法》，但在中央已明确表示制定《国土空间开发保护法》的情形下，为促进国土空间规划法制体系化，与其选择使该两部法律并存并处理其衔接问题，不如采取“《国土空间开发保护法》之国土空间规划体系专章+《国土空间规划条例》”的立法模式。
中国应当将《国土空间开发保护法》定位为国土空间规划领域的基本法，并以推动实现国土空间均衡发展、构建高质量国土空间秩序为立法目的。对该法作此种定位，意味着该法之立法目的和基本制度不仅能统摄该法之全部法律规范，也能统摄国土空间领域的其他立法。具体而言，该法与《长江保护法》《黄河保护法》和制定中的《青藏高原保护法》《国家公园法》等针对特定区域的开发保护立法、与针对国土空间规划体系、生态修复、生态保护补偿等国土空间开发保护的特定阶段或环节的立法乃是一般法与特别法的关系；
与《森林法》《草原法》《湿地保护法》等以国土空间为载体的资源要素立法则是主干法与专项法、上游法与下游法的关系，两者之间以国土空间规划和国土空间用途管制为纽带。《国土空间开发保护法》与上述其他立法共同构筑了“区域-要素统筹”的国土空间开发保护法制（也即国土空间规划法制）体系。
立法目的是整部法律的灵魂，是对一部法律立法任务的集中表达，是该法之规范体系和制度体系展开的逻辑起点，是进行法律解释、评价法律实施效果与进行法律完善的重要基准。立法目的条款是一部法律之立法目的的法定表达，但未必是该法之立法目的的全部，因为有些法律的立法目的可能会隐含在法律文本之背后，需要通过法律解释进行挖掘［33］。构建实现“双碳”目标的国土空间规划法制保障，首先须分析如何将“双碳”目标融入国土空间规划法律的立法目的。
问题在于，是否须将“双碳”目标融入所有国土空间规划相关法律的立法目的条款之中，以及如何将“双碳”目标在国土空间规划相关法律的立法目的条款进行法律表达。文章认为，若能将“双碳”目标融入所有国土空间规划相关法律的立法目的条款，当然是实现“双碳”政策主流化的最优选择。但是，《森林法》（2019年修订）《湿地保护法》《黑土地保护法》等法律的修改或制定过程表明，该最优选择并不具有现实可行性。从立法机关角度看，“双碳”目标固然重要，却不能因此否定其他国家战略的重要性，若均将其写入立法目的条款将会使其面临难以承受之重。从法体系角度看，《国土空间开发保护法》的主干法地位，以及国土空间规划体系和国土空间用途管制作为国土空间开发保护领域所有法律的纽带制度之现实，决定了该法之立法目的条款不仅能够统摄该法本身，也能统摄国土空间规划领域其他立法。所以，更为务实的做法或许是，将“双碳”目标融入《国土空间开发保护法》的立法目的条款，并且通过该法之核心制度即国土空间规划体系和国土空间用途管制为实现“双碳”目标提供制度保障，进而发挥《国土空间开发保护法》作为国土空间开发保护领域之主干法的体系化效应，将该法之“双碳”要求通过国土空间规划和国土空间用途管制传导至国土空间开发保护领域其他立法之中。
将“双碳”目标融入“国土空间开发保护法”的立法目的条款，在法律表达方面至少须考虑下列方面。一是遵守立法机关的立法技术规范。全国人大常委会法工委制定的《立法技术规范（试行）（一）》第5.1条规定，“立法目的的内容表述应当直接、具体、明确，一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列。”二是区别政策语言与法律语言。在政策法律化过程中，应采用意译而非直译的做法，因为制定政策坚持的是问题导向，而立法工作则须考虑法制度的体系协调以及与国际接轨问题。三是一部法律的立法目的往往是多元的和多层次的，其表述又要简明扼要，因此其表达须高度概括且具有包容性，所以必须把握“双碳”政策的实质。四是区分立法目的的两个层次即价值性目的和工具性目的。其中，前者旨在阐明立法的价值理念，具有长远性和终极性；
后者则重在阐明立法的具体任务，具有近期性和功利性［34］。
从“目标法—措施法”的功能区分看，就应对气候变化而言，应对气候变化专门立法重在实现“双碳”目标的法定化，并规定各级政府、各个行业或领域和社会主体在实现“双碳”目标方面的义务或责任，属于应对气候变化之“目标法”；
国土空间规划立法则重在将“双碳”目标作为国土空间治理的重要目标之一，发挥国土空间规划之多元目标统筹协调的作用，属于应对气候变化之“措施法”。由于“双碳”目标是通过减缓方式应对气候变化的量化表达，其最终目标是经济社会发展深度脱碳，实现绿色低碳可持续发展理念的落地，所以在《国土空间开发保护法》的立法目的条款中，“双碳”目标在其工具性目的部分可表达为“应对气候变化”，在其价值性目的部分则可表达为“实现中华民族永续发展”。若结合《国土空间开发保护法》的其他立法任务，该法之立法目的条款可表述为“为了建立国土空间规划体系，实施国土空间用途管制，应对气候变化，实现国土空间高质量发展，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展，制定本法。”
3.1 融空间思维于温室气体清单编制
编制温室气体清单，是准确把握特定地区碳源碳汇分布规律、人类活动所致碳排放量和吸收量信息，精准识别减碳重点管控领域、科学制定减碳策略和碳汇能力提升方案、提高碳排放治理效能的基础。目前，中国在温室气体清单编制方面存在的问题包括：主要依据能源统计数据，且能源统计数据统计范围不全和深度不够，偏重对工业能耗领域的数据统计，农业、建筑业、交通运输业、商业等领域的数据基础则较为薄弱，对能源品种的分类不够精细等［35］。从空间治理角度看，现行温室气体清单未能实现与不同尺度国土空间利用的充分对接，未能反映特定区域内固碳增汇方面的信息，不足以充分发挥国土空间规划与用途管制在减碳增汇方面的约束作用［36］。
融空间思维于温室气体清单编制，也即立足国土空间用地用海类型来编制碳排放清单，是建立低碳型国土空间规划体系的前提，是实现对国土空间规划编制、审批、实施、监督之全过程碳效应管理的基础。为更好发挥国土空间规划在实现“双碳”目标方面的作用，当务之急是提高碳排放清单与不同尺度国土空间的耦合关系［37］，准确把握碳源与碳汇的空间分布规律和不同空间尺度下的碳排放规律，构建适合中国国情且基于国土空间的碳排放核算方法体系和碳排放信息基础数据库［3］。为此，各级政府在按照《2006 IPCC国家温室气体清单指南》及其增补与精细化内容，为编制国家温室气体清单提供各种信息基础上，应当采取自上而下与自下而上相结合且更加注重运用利用自下而上的方法，编制能够基于不同国土空间尺度并充分体现本地区资源禀赋和经济社会结构特点的温室气体排放清单。
按照《达峰方案》关于“依托和拓展自然资源调查监测体系”“建立生态系统碳汇监测核算体系”等政策要求，建议从下列方面完善基于国土空间的温室气体清单制度。一是强化碳汇侧的温室气体清单编制。在自然资源调查和监测体系基础上，建立基于不同空间尺度的生态系统碳汇核算体系，对各类型用地用海进行碳汇本底调查、碳储量评估和储碳能力分析。此举的目的是，为开展国土空间生态修复以提升生态系统固碳增汇能力，通过采用负碳技术以实现人工增汇等固碳增汇行动，并对固碳增汇活动的碳效应评价提供扎实数据支撑。二是完善基于碳源侧的温室气体清单编制制度。主要包括完善不同地区、行业、企业或者产品全生命周期等的碳排放核算报告标准，完善能源、工业、交通、建筑等重点领域的碳排放与碳配额核算、审计等配套标准［8］。三是完善碳数据集成系统建设，将上述碳汇侧和碳源侧的温室气体清单之数据信息，纳入各级政府统一的国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统之中。四是，生态环境部作为国家应对气候变化事务的主管部门，应充分发挥其在温室气体排放清单编制中的统筹协调作用，构建温室气体排放清单编制信息共享系统，推动实现温室气体排放清单编制与不同尺度国土空间或不同类型区域的充分对接，以更好发挥空间治理在应对气候变化中的作用。
3.2 构建国土空间规划双重碳评价制度
空间治理旨在实现国土空间可持续发展，生态承载力则是可持续发展的重要表征，所以生态承载力控制应成为国土空间规划法制的基本原则［38］。正是基于此，中发〔2019〕18号文明确提出，国土空间规划编制要在“资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价”（即“双评价”）基础上统筹划定“三区三线”等空间管控边界并“依法开展环境影响评价”。《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划》则将《“双评价”技术指南》《国土空间规划环境影响评价编制指南》《国土空间规划城市体检评估规程》分别定位为空间规划领域的基础通用类国家标准、空间规划编制审批与实施监督环节的行业标准。可见，“双评价”乃启动国土空间规划编制的前提条件，规划环评和城市体检评估则分别是对规划编制审批及其实施阶段进行监管的必经程序。
从中发〔2019〕18号文等国土空间规划现行政策来看，对于国土空间规划的编制与实施而言，规划环评和“双评价”与城市体检评估制度分别由生态环境部门和自然资源部门主导，是两套相互独立的法律制度而不可能完全融合为一套制度。因此，为最大限度地确保国土空间规划编制的科学性及其实施的有效性，宜将两者定位为既相互独立又相互支撑，并且还须协同推进的外部监督机制和内部监督机制。但是，目前该两套监督制度存在价值理念不一致、核心内容重叠、缺乏有效衔接等问题［39］。为解决这些问题，首先应对生态环境部门主导的规划环评进行“前延后伸”式的制度完善，即规划环评以提前介入方式参与到自然资源部门主导的“双评价”工作中［40］，并在规划实施阶段完善规划环评的跟踪评价制度，形成国土空间规划编制与实施的双重碳评价监督制度。其次，应强化自然资源部门与生态环境部门在空间规划领域的部门间协调和数据共享，从技术标准、数据口径、评价对象、操作规程等方面实现该两套监督机制之间的对接与协调。
要发挥国土空间规划法制在实现“双碳”目标方面的作用，意味着必须要将“双碳”目标融入该两套监督制度之中，也即为国土空间规划的环评制度和“双评价”制度与城市体检制度增加新的碳排放约束维度。因此，应当以碳排放治理为纽带对该两套监督制度进行体系化整理，从而构建统一的能够覆盖国土空间规划之事前、事中和事后的双重碳评价制度体系。
对于将碳评价纳入“双评价”制度之中，有学者建议应采取生态足迹法（即以碳收支结果测度碳平衡状态）和综合指标评价法（即碳源侧的碳承载压力与碳汇侧的碳承载支持力的比值）来评价特定区域的碳承载能力［41］。但是，总体来看，目前该领域的实践经验和理论研究均较为匮乏，因此需要在“双评价”的实践过程中不断探索和积累经验。另外，《国土空间规划城市体检评估规程》虽然已经在城市体检评估中设立了单位面积GDP碳排放降低比例等碳指标，但是未来仍需结合城市体检评估实践的不断开展，对城市体检评估中的碳评价指标进行补充、完善和优化。
目前，各界对于将碳评纳入国土空间规划环评制度已基本形成共识［42］，应沿用《编制环境影响评价报告书的规划的具体范围（试行）》《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》《建设项目环境影响评价分类管理目录》确立的环评对象名录制和分类管理制，并将具有碳排放影响的国土空间规划纳入环评对象的名录。考虑到美国等诸多域外国家已经建立了较为成熟的、面向政策和立法的战略环评制度，而且全国国土空间规划纲要和省级国土空间总体规划在国土空间规划体系中具有非常重要的地位，因此不能想当然地认为该两者不会产生环境（/碳排放）影响或者在技术上无法进行环评并因此将其排除在环评（/碳评）的范围外［43］，而是应当针对“五级三类”国土空间规划确定不同的碳评重点、评价指标和评价效力，构建与国土空间规划本身的层级或者类型相适应的碳评制度。在评价指标方面，可在绝对排放量、排放强度、控制绩效、单位面积碳排放指标和人均碳排放指标中选择相应指标作为不同层级或类型国土空间规划的碳评指标［44］。在评价效力方面，也可针对不同层级或类型的国土空间规划作不同规定。
在将“双碳”目标融入“双评价”和城市体检制度的立法表达方面，考虑到该两项制度均处于探索阶段，因此宜在法律层面的国土空间规划立法中对发挥其在控碳作用作出概括性要求，并通过制定相应行政法规或部门规章从评价的主体、客体、指标和效力等方面对发挥该两项制度在控碳方面的作用予以具体化。为避免重复立法，宜在应对气候变化专门立法中或者通过修改《环境影响评价法》将碳评价纳入到环评制度。同时，为实现该两套监督机制在相关数据方面的可通约性，自然资源部门和生态环境部门应就该两套机制在实施层面的衔接与协调作出具体安排。
3.3 建立面向“双碳”的空间规划体系
建立国土空间规划体系是实现国土空间善治的基础。但是，在“双碳”背景下，国土空间规划体系在推动绿色低碳发展方面缺乏相应的碳治理制度和指标支撑，导致国土空间开发、保护、利用、修复在实现“双碳”目标方面缺乏可操作性的制度保障［45］。因此，目前亟须构建绿色发展理念引领下的低碳型国土空间规划体系。其核心要义是，以国土空间作为碳源碳汇活动的容器，从源头上协调发展目标和“双碳”目标，将“双碳”目标和全生命周期管理理念融入“五级三类”国土空间规划及其编制审批、实施许可、监督管理、评估调整的全过程［6］。
3.3.1 将“双碳”目标纳入“三区三线”的划定及其管理
对于生态保护红线和永久基本农田，应当从边界、用途和质量等方面严控其数量减少及其碳汇能力下降，并优先安排国土空间生态修复项目，从促进碳增汇方面改进永久基本农田的作业要求和技术标准。对于生态保护红线和永久基本农田之外的其他生态空间和农业空间，应当鼓励其用地用海的混合使用和国土空间的复合利用，提高其单位面积碳增汇能力，比如允许在草地、滩涂、海域等国土空间进行风电、光伏等可再生能源发电。对于城镇发展边界，应当从地类、地块和指标等方面严控新增城镇建设用地及其碳排放，并对存量建设用地进行节能减排改造。同时，在农业空间内，应当严格控制农业农村新增建设用地及其碳排放，并且研究探索由存量建设用地向耕地和生态用地转化的制度保障。
3.3.2 强化“五级”国土空间规划在“双碳”目标方面的传导与衔接
全国国土空间规划纲要应当将发挥其在规划编制方法、内容与规则等方面的模范意义［46］，将推动绿色低碳发展确立为其规划纲要编制和实施的指导思想，将实现“双碳”目标确立为规划纲要编制和实施的重要任务之一，并且设立相应的强制性和预期性碳排放约束指标。省级国土空间规划在实现“双碳”目标方面，要发挥承上启下和统筹协调的作用，结合本省级区域在资源禀赋、经济社会结构与发展阶段的特点，科学预测未来发展需求，合理设定本省各类碳约束指标。市县和乡镇国土空间规划则要落实上级规划的“双碳”要求，从用地边界、用地结构、用地布局和用地强度等方面盘活存量建设用地、鼓励土地混合高效利用、促进职住平衡等，降低通勤过程中所致各种碳排放。
3.3.3 促进“三类”国土空间规划在实现“双碳”目标方面的相互支撑
国土空间总体规划应将绿色低碳发展确立为规划编制的基本原则，将助力实现“双碳”目标作为规划编制的重要任务，将减碳增汇融入国土空间开发、利用和保护各个环节，并且通过国土空间总体规划将“双碳”目标分解到重点行业、重点领域和重点区域［4］。国土空间专项规划要发挥行业性专项规划在调整优化产业结构、能源结构、交通运输结构、通过城市更新实现结构性减碳方面的作用，发挥重点领域专项规划在生态环境、林业草原、水土保持等实现协同降碳增汇的作用，并且发挥重点区域（或者流域）专项规划在固碳增汇或者推动区域一体化减碳增汇方面的作用。国土空间详细规划需规定不同性质用地的边界、建设用地的建设高度、密度、容积率和单位碳排放强度等控碳指标，努力推动实现微观尺度上碳排放与碳移除的收支平衡，即探索实现微观尺度的碳中和［7］。
3.3.4 将绿色低碳发展的指导思想与碳效应管理贯穿于国土空间规划编制审批、实施许可、监督管理与评估修订的全过程
“五级三类”国土空间规划不仅要在规划编制过程中确立促进绿色低碳发展思想并建立相应碳约束指标，也必须在规划实施环节对这些碳约束指标的实现情况进行跟踪监测，并建立旨在确保“双碳”目标实现的监督与考核机制。而且，还应当定期对“五级三类”国土空间规划在“双碳”目标上的进展情况进行评估，并将评估结果作为对国土空间规划进行修订的重要依据，如此才能确保国土空间规划在实现“双碳”目标方面好用、实用和管用。
4.1 禁止固碳增汇能力退化制度
碳库具有碳源和碳汇双重属性，固碳增汇须避免碳库成为碳源。由于碳汇用地是有限的，生态系统及其构成要素的储碳能力也是有限的，而固碳增汇又是生态服务功能的重要形式，所以巩固提升固碳增汇能力，既要保护碳汇用地本身，又要提升其储碳能力。《“双碳”意见》《达峰方案》均提出，要通过国土空间规划和用途管制、严守生态保护红线、开展国土空间生态修复工程等，巩固和提升生态系统的固碳增汇能力。其根本目的是，依据环境法的环境质量不得恶化原则［47］，构建禁止生态系统固碳增汇能力退化制度，确保生态系统固碳增汇能力不断提升而不退化。
禁止生态系统固碳增汇能力退化，首先意味着国家在固碳增汇方面应承担生态环境“现状保持”义务，确保作为生态服务功能的固碳增汇能力不会恶化［48］。建立禁止生态系统固碳增汇能力退化制度，是国家为履行其在固碳增汇方面之“现状保护”环境义务而进行相应立法的结果，是国土空间用途管制制度在固碳增汇方面的具体化。在制度构造方面，禁止生态系统固碳增汇能力退化制度以公共机构或私人主体的国土空间开发行为为管制对象，以特定国土空间的固碳增汇能力之生态服务功能为保护客体。其核心要义是，对于特定国土空间，任何人未经许可不得进行有损其固碳增汇能力的开发利用行为。换言之，对于国土空间开发，法律坚持的是“一般禁止，例外解除”原则，所以国土空间开发许可系禁止生态系统固碳增汇能力退化制度的核心部分。该制度并不意味着对损害生态系统损固碳增汇能力的行为完全采用同一标准进行规制，而是可选择在“三区三线”框架下将碳汇用地划分成不同等级，并优先选择将碳汇潜力较弱的国土空间转化为新增建设用地。按照环境法上的损害担责原则，该制度意味着在生态系统固碳增汇能力受到私人开发行为破坏时，有关政府部门有权责令其进行固碳增汇功能的生态修复或者提供金钱赔偿［49］。
禁止生态系统固碳增汇能力退化，还意味着国家负有提升固碳增汇能力的积极作为义务。该义务本质上属于国家在固碳增汇方面的环境给付义务。相对于前述国家“现状保持”之环境义务系初阶义务和结果义务（属于底线管控性的基准义务）而言，环境给付义务则属于进阶义务和行为义务（属于逐步增加的动态义务）［50］。若国家不能有效履行其在固碳增汇方面的“保持现状”之初阶义务，则必然将会承担更重的提升固碳增汇能力之积极义务。为履行该环境给付之积极义务，国家应当通过相关立法建立以固碳增汇为导向的国土空间生态修复制度。当然，国家负有提升固碳增汇能力的积极作为义务，并不意味着它须独占该义务的履行。相反，国家可采取市场化方式，引导社会资本进入国土空间生态修复领域，解决完全由政府负责修复时存在的修复任务重、资金压力大、修复周期长等问题，并且由国家承担对修复项目实施的监督责任和保障责任。
4.2 建设用地多维减源控碳制度
新增建设用地不仅会导致新增碳源产生，还会破坏原有碳汇用地的固碳增汇作用。所以，《“双碳”意见》提出，要严控新增建设用地规模、盘活城乡存量建设用地、加强节约集约用地评价等。中发〔2019〕18号文对国土空间用途管制制度的文本表述表明，国土空间用途管制主要包括两个方面：一是对农用地和生态用地向建设用地转用的管制；
二是对建设用地开发建设的管制，主要表现为在建设许可或国有土地使用权出让合同中对建设用地的容积率、建筑物的密度和高度等进行规制。为落实“双碳”目标，可从下列方面建立建设用地开发的碳约束机制。
4.2.1 在国土空间规划许可中纳入多元碳约束指标
可借鉴域外经验并推广地方经验，在空间转用许可、空间使用许可、空间建设许可等规划许可环节为建设用地开发设定控碳要求。比如，法国巴黎从2018年开始要求规划许可证审批中纳入碳约束指标，而且要求2030年开始巴黎所有新城市开发项目实现全生命周期碳中和［5］。伦敦采用全生命周期方法对开发项目建设或运行过程中的各种碳排进行跟踪和评价，并要求任何市域范围内的新建、改扩建与城市更新项目满足控碳要求，若无法实现相关控碳目标则需要缴纳补偿金或进行异地补偿。在国内，也可以推广浙江省德清县的“标准地”做法［51］，即在国有建设用地出让之前，为拟出让的建设用地设定容积率、建设高度、单位能耗和单位碳排强度等控碳指标，并进行建设项目全生命周期碳中和管理试点。
4.2.2 针对不同行业采取差异化的新增建设用地供地策略
在空间准入方面，在对生态空间和农业空间采取正面清单、对城镇空间采取负面清单进行规制基础上，强化国土空间用途管制对低碳型产业发展的用地保障作用和对高碳行业发展的用地管控作用。比如，优先为能促进可再生能源行业发展的储能、输配电网和分布式能源等基础设施建设提供新增建设用地，而严格控制向诸如化石能源等高耗能高碳排放行业或者企业提供新增建设用地，避免“高碳锁定效应”。
4.2.3 多措并举倒逼城市发展更多使用存量建设用地
比如，由于新增建设用地会破坏原本作为碳汇用地的固碳增汇之生态服务功能，因此应当要求开发主体在“固碳增汇”方面实行占补平衡，即要求该主体通过开展国土空间生态修复项目对被占用的碳汇予以补偿或缴纳相应碳平衡补偿金。再如，实行建设用地总量控制，构建城市发展更多依靠盘活存量建设用地、提高土地利用效率、促进城市更新等倒逼机制。还如，为各级政府设定碳排放总量控制目标，通过对新增建设用地开展碳评价，若发现新增建设用地所致碳排放会导致区域碳排放总量超标，则应暂时限制该区域新增建设用地。如此，城市发展才能真正践行“向内发展原则”，实现城市精明增长。
4.3 体现碳汇价值的生态补偿制度
作为国土空间开发保护的基础性制度，主体功能区建设在将国土空间区分为保护型区域（即重点生态功能区、粮食主产区）和开发型区域（即城市化地区），并对其国土空间开发利用进行差异化管控的同时，也构成了对保护型地区发展权的剥夺或者限制。将“双碳”目标纳入到国土空间规划体系之中，意味着将会由保护型地区承担主要的固碳增汇任务，从而为对该区域的发展权限制增加了新的碳约束维度。但是，国土空间规划作为一种整体性治理方式，减碳增汇本身并不足以实现国土空间高质量发展。国土空间规划在推动减碳的同时，也须促进减碳与发展的平衡、减碳与民生的协调以及减碳与公平的统筹［52］。所以，为实现空间正义，确保全国各地区人民共享发展机会和发展成果，《达峰行动》明确要求“建立健全能够反映碳汇价值的生态保护补偿制度”。
生态保护补偿的核心思想是，共处某一生态系统（/特定区域）的生态保护者与生态受益者本应享有平等的生态保护权利与义务，但生态保护者受其空间位置或资源禀赋等因素影响，须承担较生态受益者更重的生态保护义务，使得前者的发展权受到更多限制［53］，而后者却能以“搭便车”方式享受前者生态保护所生之外部效益，导致两者空间利益分配不均衡，使得前者在履行生态保护义务、投资生态环境保护方面缺乏内生动力，因此须引入新的利益再平衡机制，对前者的生态保护成本及发展机会进行合理补偿［54］，其实质是构建一种共同体背景下环境利益共享、环境责任共担、激励相容的法律机制，以实现两者在该共同体中生态保护权利与义务的实质平等，利益再平衡即生态保护补偿的方式则包括纵向补偿、横向补偿、协议补偿和市场交易补偿等。
构建反映碳汇价值的生态保护补偿制度，首先须区分碳汇之生态保护义务承担者和碳汇之生态保护受益者。国土空间保护型区域显然属于碳汇之生态保护义务承担者，而国土空间开发型区域则属于碳汇之生态保护受益者。因此，反映碳汇价值的生态保护补偿应当在开发型区域的地方政府和保护型区域的地方政府之间进行。但是，由于该两种区域的地方政府数量众多，所以直接开展反映碳汇价值的横向生态保护补偿在实践中可能会面临较大难度。因此，在反映碳汇价值的生态保护补偿制度实施初期，宜以中央政府的纵向补偿为主，并逐渐探索开展横向生态补偿、协议补偿和市场交易补偿方式。同时，应当尽快完善基于项目之碳汇核查的方法学，推广以公私协力方式进行的碳汇项目，允许私人基于项目所生之碳汇进入全国碳排放交易市场或者自愿碳减排交易市场，使得碳汇的经济价值能够通过市场机制得以体现。通过市场机制能够更好地发现碳汇的市场价格，并且激发私人主体开展碳汇之生态修复项目的内生动力。因此，构建反映碳汇价值的生态保护补偿制度，应当向逐步建立基于项目的碳汇市场交易等市场化补偿机制发展。
实现“双碳”目标，意味着经济社会发展最终要实现深度脱碳，因此须注重运用结构性减碳方法并防治“高碳锁定效应”。同时，实现“双碳”目标在时间上既具有紧迫性，又须稳步协同推进，而不能搞“运动式”减碳，以免伤及民生。国土空间规划具有面向未来的导向性和调控性，是实现整体性治理的典型政策工具，能够有效实现多目标协同推进。因此，应当注重发挥国土空间规划及其法制保障在实现“双碳”目标方面的作用。但是，目前国土空间规划法制在实现“双碳”目标方面的潜力并未得到充分发挥，同时国土空间规划体系正处于转型重塑期，国家有关部门也正在研究制定国土空间开发保护法并进行国土空间规划立法。应当充分利用这一立法“窗口期”，将“双碳”目标充分融入国土空间规划相关立法之中。为避免重复立法，并且更好地响应“双碳”目标，建议制定《国土空间开发保护法》并在其中对国土空间规划体系和国土空间用途管制作系统规定，将“应对气候变化”写入该法之立法目的条款，并从国土空间规划体系和国土空间用途管制两个方面构建“双碳”目标的国土空间规划法制保障。在国土空间规划体系及其立法本身尚有诸多问题未决情形下，研究“双碳”目标的国土空间规划法制保障似有“抢跑”之嫌，但这或许也能使“双碳”目标更好地融入国土空间规划相关法制建设中。而且，国土空间规划三分在编制，七分靠实施。只有国土空间规划本身得到有力实施，并且找准其与“双碳”政策的契合点，才能实现国土空间规划及其法制对“双碳”目标的有效且充分响应。
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