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关于“十四五”时期进一步深化财政预算执行审计的调研报告
财政预算执行审计是国家审计机关“永恒的主题”，随着我国社会主义市场经济体制下公共财政框架的建立，财政预算管理体制改革的不断推进和深入，将对财政预算执行审计的工作目标、内容，审计方式产生深远的影响。近几年来对财政审计问题的研究，虽然有了新的发展，但还不够全面、系统和具体，还不能很好地适应建立公共财政框架体系的需要，在审计工作实际中，还存在许多问题需要进一步完善和深化。
一、当前财政预算执行审计中存在的主要问题
（一）在预算编制、执行方面
1.预算编制方面。一是预算编制内容过粗，分配随意性大。上报人大批准的预算草案过于笼统，执行中难以操作，预算安排没有细化到预算部门、单位和具体项目上。二是预算编制范围不完整。例如，在编制预算时将地方财政主要收入之一的***转移支付补助资金的很大部分，应该纳入地方预算而没有纳入。三是部门预算编制不公开透明。
2.预算批复方面。一是部分预算支出指标批复不完全，形成待分配资金。这虽然是多年习惯作法，并有一定客观原因，但不符合预算法有关规定，降低了人大对预算分配的约束力。二是向各部门批复预算不及时，批复预算时间过晚，失去了财政预算的意义。三是基本建设资金、城市维护费、科技三项费用等批复的部分预算支出指标未细化到具体项目或单位，影响了财政资金使用效果。
3.预算执行方面。一是无预算、超预算安排支出，追加、调减支出随意性较大。专项资金的科目调剂、本年超收安排支出未履行向人大的汇报程序和备案手续，冲击了预算的严肃性，影响了预算的约束力和权威性。二是预备费管理、使用不规范。预备费成为地方政府的机动财力，大部分在上半年被超范围动用，用于安排正常经费支出，失去了设置预备费用的意义。预备费的审批程序不合规，有的未向政府办理请批手续，有的用款单位未经财政部门直接向政府请批，有的未按规定向地方人大备案；有的受地方财力限制，未按法律规定设置预备费用，在一定程度上削弱了地方政府用财政资金处理突发事件的能力。
4.预算平衡方面。一是结转下年支出核算不规范，未真实体现地方实有财力。二是大部分地方财政部门将年末滚存结存全部转入结转下年支出，使净结余为零，隐瞒地方实有财力。有的不属于结转下年支出项目，如各种事业费、行政经费等也结转下年；有的无预算、无项目空头结转；有的事业项目已完成或不需要完成，资金结余继续结转下年。
（二）在财政体制改革方面
一是部门预算编制不科学。部分预算编制内容也过粗，而且不全面，一般仍采用“基数加增长”的方式；二是财政转移支付监督制约机制不健全。下级政府对转移支付资金的支出排序往往先是解决人员经费不足，会造成截留、挤占和挪用等违纪违规问题的发生。而对违反规定使用财政转移支付资金的地方财政部门和单位，也没有完整规范的惩戒措施；三是政府采购制度不完善。采购的方式、项目、数量随意性较大，缺乏全面、详细的采购预算和计划。采购规模小、范围窄、采购项目结构单一。采购运作程序不规范，评标委员会的组成从人员数量、人员资格、专家比例等方面均达不到要求。确定中标商的环节过于简单，容易出现暗箱操作。
二、进一步深化财政预算执行审计的对策
（一）审计监督的内容和重点要有新取向
1.预算编制和调整方面
（1）预算编制情况。一是审查公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算是否全面、科学、规范、透明；各部门年度预算是否突破中期财政规划确定的对应年度部门中期财政规划，部门支出项目是否编入中期财政规划；支出预算是否细化到功能分类项级和经济分类款级科目。二是审查财政部门是否在规定时间内完整准确批复部门预算。三是审查代编预算规模、省对下转移支付未细化到项目或相关地区的规模是否逐年下降。
（2）预算调整情况。一是审查当年调整事项是否按法定程序报请同级人大常委会审查批准，财政部门是否存在未履行相关报批程序，随意调整年初预算科目、级次和项目的情况。二是审查批复的预算调整和执行情况是否在本级预算执行报告中完整反映，是否存在组织预算执行中自行调整预算科目和级次情况。三是对追加预算规模较大的项目和单位进行延伸，重点审查项目资金申请批复手续和资金使用情况，分析追加预算规模过大的原因。
3.预算执行和支出结构方面
（1）预算执行情况。一是审查代编预算、追加预算、转移支付、重大项目资金是否在规定时间内下达。二是检查年初预算安排是否与上年预算执行情况衔接，是否存在上年预算执行率较低仍继续安排预算的情况。三是审查重点支出、重大投资项目资金是否实现政策目标，是否存在绩效低下的问题。
（2）财政资金支出结构情况。一是审查财政支出是否向供给侧结构性改革、脱贫攻坚、生态环保、教育、医疗卫生等领域和重点项目倾斜，是否通过压缩一般性支出和“三公经费”、过“紧日子”，支持基层保工资、保运转、保基本民生。二是检查否存在支出结构不够优化，导致财政资金聚力增效作用不明显的问题。三是检查财政支出的公共性和普惠性是否进一步增强。
4.专项资金和存量资金管理方面
（1）专项资金管理情况。一是审查省对下一般性转移支付中具有指定用途资金的占比是否过高，专项转移支付的比例是否逐年下降，是否存在向项目清单以外的专项转移支付安排资金以及专项转移支付清理、整合、归并不到位的问题。二是审查财政部门是否定期对专项资金进行清理、评估，对不符合条件的专项资金是否进行归并、调整、整合或退出。
（2）存量资金管理情况。一是审查财政部门是否及时统筹盘活存量资金、多渠道盘活各类资产，促进财政资金提质增效的情况。二是审查收回的结存资金是否在两年内使用完毕，是否存在收回的存量资金继续沉淀的情况。三是检查收回存量资金的安排使用情况。重点审查收回的存量资金是否继续以相同事项、金额下达原部门再次形成结存。
5.项目库和预算绩效管理方面
（1）项目库管理情况。一是审查财政部门是否对各部门三年预期项目进行审核、评审或再论证后，将符合要求的项目按照跨年度项目、一次性项目和经常性项目分类编入财政三年期项目库。二是审查财政部门是否对项目库进行动态调整并定期开展清理工作，对不符合规定的项目，是否及时调整清理出项目库，实现对项目库的动态滚动管理。三是检查否将项目库作为申报财政专项资金的唯一入口，是否存在将未纳入项目库的项目，编入年初预算或安排资金。
（2）预算绩效管理情况。一是审查所有项目支出是否均按要求编制项目支出绩效目标，追加的项目预算是否按规定编制、申报绩效目标；编制的绩效目标是否指向明确、具体可量化和合理可行；预算部门编制部门整体支出绩效目标的覆盖面，是否所有部门均编制了部门整体支出绩效目标。二是检查财政部门对预算绩效目标一般性审核和重点抽审的开展情况以及开展重点抽审的覆盖面。三是重点审查审核结果是否与预算安排直接挂钩，是否对新出台的重大政策、项目，新设立和增加的专项转移支付开展绩效评估，并将评估结果作为预算安排的参考依据；是否存在绩效目标评分较低项目依然安排预算以及项目实施过程中绩效目标完成情况差，资金大量结存，下一年度未适当扣减相关资金安排。四是检查财政部门是否督促预算单位在规定时限内提供自评报告情况，是否存在自评结果较好但项目实际进展缓慢或未发生支出形成结转等问题。
6.国有资本预算管理方面
（1）国有资本预算编制情况。是否所有国有企业均编制了国有资本经营预算，财政部门编制的国有资本经营预算草案是否细化到具体项目。调整国有资本支出内容是否按规定编制、报批调整预算。
（2）国有资本经营收益支出情况。重点审查资本性支出、费用性支出、其它支出是否符合相关规定，是否存在扩大开支范围的情况。国有资本经营收益是否按规定比例调入公共财政预算用于保障和改善民生。
当前隐藏内容免费查看（3）国有资本管理情况。重点审查财政部门是否将政府投资基金和股权投资纳入政府投资核算管理，对履行出资人职责的股权是否进行股权登记，对投资产生的收益是否及时缴入国库纳入预算管理。
（二）预算执行审计方式、方法上要有新突破
1.要统一思想认识，充分发挥审计监督的整体效能。审计机关要牢固树立大局意识、一盘棋思想，加强统筹协调，科学谋划，有效整合审计计划和资源，科学管理、统一组织实施。工作中要围绕中心目标，紧密配合，上下联动，认真履职，将财政预算执行审计与部门预算执行审计、财政决算草案审计、重大政策跟踪审计、经济责任审计和专项资金审计有机结合，努力做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”，充分发挥审计监督的整体效能。
2.要聚焦工作目标，促进政令畅通。以推动现代财政制度管理改革相关重大政策措施落实为出发点和着力点，结合当地实际情况，认真研究，进一步规范财政收支行为，促进优化资源配置，提升公共资金使用绩效，推动完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，规范财政收支行为，推动***和省委、省政府重大方针政策和决策部署要求及有关制度措施的有效落实，促进政令畅通、政策落地，各项财税改革深入推进；推动全面实施预算绩效管理、现代预算编审体系构建、健全预算决策分配机制、政府会计制度改革等现代财政制度的建设。
3.要创新审计方法，推动财政审计全覆盖。审计机关要充分应用财政联网审计系统，充分发挥大数据核查问题、评价判断、宏观分析的优势，加大数据分析力度，有效发挥数据集中分析的引领作用，不断提升大数据审计能力，完善信息化审计组织模式，提高审计工作质量和效率，切实提高财政审计的整体性、建设性作用，积极推进有广度、有深度、有步骤、有成效的财政审计全覆盖。
三、“十四五”期间深化财政预算执行审计的建议
在预算编制、执行方面
1.规范财政资金分配行为，增强预算执行的法律约束。一是各级政府财政部门要认真执行预算法等法律法规，改进
预算编制方法，严格履行预算编制程序，细化预算编制；二是要及时足额批复预算，努力压缩预留预算支出指标，完善追加支出审批程序，减少资金分配随意性，依法进行预算的调整变动，维护预算的严肃性。
2.改革预算编制方法，健全预算编制程序。一是要改变预算编制长期沿用的“基数法”，全面实行零基预算，公平合理地确定预算支出；二是细化预算编制内容，将预算资金直接安排到具体单位和项目，减少财政性资金的二次分配。改变专项资金撒胡椒面式的分配体制，体现专项资金的重点使用效果；三是公开预算内容，预算要具有刚性约束力，就必须透明；四是预算编制权和执行权分立，财政部门主要具体负责预算的管理和执行，预算编制授予政府其他部门。
3.进一步完善预算管理的法律内容。一是规范预算调整行为，明确规定超收节支部分资金、预算科目间调剂等预算调整行为，应经本级政府审定，并接受本级人民代表大会常委会审查和监督，非经法定程序不得调整和变更，维护预算的严肃性；二是强化预算执行的保障措施，加大违反预算法的处罚形式和力度，对有关违反行为的处罚不仅追究行政责任，还要增加刑事责任和经济性制裁方法；三是增强预算法律意识，建立预算执行的奖惩激励机制，并严格执行落实。
4.加强对权力的制约，完善预算执行监督体系。一是强化人大预算监督力度，逐步实现预算审查监督批准由程序性向实质性过渡，增强预算的约束力和监督的实效性；二是加强审计监督，审计要事前参与预算编制过程，在编制部门预算的环节增加审计机关协助政府审定各部门预算的程序和职责，从源头、过程、结果全方位对预算进行监督；三是逐步实现向社会公开预算执行审计结果，使审计监督和社会监督有机结合，保证地方财政预算执行工作健康规范发展。
（二）在财政体制改革方面
1.要全面实行部门预算。加快财政体制改革步伐，全面实行部门预算。一是明确政府财政预算涵盖的范围，包括政府财政、部门和单位所有收支活动；二是全面编制部门预算，实行一个部门一本预算，并把部门和单位的预算内外资金进行统筹安排，捆绑使用，提高财政资金的整体效益，从根本上解决预算资金体外循环问题。
2.要完善财政转移支付制度。一是应尽快从法律上明确划分***政府与地方政府之间事权、财权范围，并要以法律形式明确财政转移支付的各项基本制度，尤其是财政转移支付的监督制约制度。二是控制和规范专项补助。对于种类较多，覆盖面较广的专项补助项目，应该进行清理和归并；对有关部门掌握和分配的专项拨款，应逐步纳入政府间转移支付体系；大力压缩用于竞争性领域的资金，减少项目设立的随意性和盲目性；建立有效的专项拨款监督体系，确保专款能够专用。
3.要改进政府采购制度。一是建立严格的政府采购预算制度，编制全面、详细的采购计划。采购部门对拟采购的项目，首先要编制本部门预算，然后报财政部门审核，最后再报同级人大审批。二是要按照上级政府制定的政府采购目录，并根据本地的实际情况制定切实可行的集中采购和分散采购目录。同时还应进一步拓展政府采购范围，扩大政府采购规模。三是应以《中华人民共和国政府采购法》及相关的政府采购法律、法规为依据，建立一套完整、严格、公开透明的政府采购工作操作规范。
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