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淮安市盱眙县农民土地权益司法保护的调研报告
前言：为深入贯彻党的十八届三中、四中全会对土地改革提出的新要求，掌握农民土地权益现状，了解现阶段农民土地权益存在的突出问题，优化土地资源配置，实现农业科学发展的“新常态”，今年上半年，盱眙法院成立了专题调研小组，通过实地考察、问卷调查、入农户调查访谈、听取情况介绍、查阅案件卷宗、召开座谈会等形式，分3个小组对乡镇政府、司法所、农经站、村委会、村民小组、农业企业、种植养殖大户以及农户代表等进行了调查，在盱眙县国土资源局、住房和城乡建设局等部门的大力支持下，调研活动取得了预期效果。本文通过分析盱眙县农民土地权益的现状，找出农民土地权益存在的突出问题，并拟从司法角度，对保护农民土地权益提出意见和建议。
一、农民土地权益的内涵和外延
土地是农民赖以生存的最重要的资源，农民的土地权益是农村稳定的根源。盱眙县地处丘陵山区，辖区有19个乡镇、256个村居、2739个村民小组。全县总面积374.59万亩，其中农业用地159.52万亩，占总面积的42.59%。全县总人口76万人，其中农业人口41.95万人，占总人口的55.2%。保护农民的土地权益是盱眙县不可回避的重大课题，农民土地权益主要包括：
（一）农民集体土地所有权
我国《宪法》规定土地属于国家和集体所有，除此之外的任何国家机关、企事业单位、个人都无权享有土地所有权。现行《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；
宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”所以，农民集体对于农村土地享有的第一项权利，也是最重要、最基础的一项权利，就是所有权。
（二）用益物权等财产性权利
在农民集体土地所有权的基础上，农民依法享有土地承包经营权、宅基地使用权、地役权这三大财产性权利。在我国城乡二元结构没有彻底消除前，用益物权等财产性权利与农民的生存权和发展权捆绑在一起，密不可分。生存权，即农民依靠土地进行生产和生活的权利；
发展权，即将农地改为最佳利用方向的权利,在土地被开发，土地的收益成倍增长的过程中，土地的发展权得到体现。
（三）与土地有关的其他相关权利
农民的许多权利都直接或间接地来源于土地，如获得政府支持或者是优惠待遇的权利、社会保障的权利、村民自治权以及文化教育方面的权利等。
二、盱眙县农民土地权益的现状
（一）全县农民土地权益纠纷现状
盱眙县矛盾调处中心数据显示，近三年盱眙县涉土地纠纷矛盾主要集中于房屋及宅基地纠纷、土地承包纠纷和征地纠纷三类。从2012年至2014年，每类涉土地纠纷矛盾都在逐年下降，纠纷总数从557件降至289件，降幅比例达48%。
司法局矛调中心统计涉土地纠纷事件
2012年 2013年 2014年
房屋及宅基地纠纷 165 127 106
土地承包纠纷 321 307 149
征地拆迁纠纷 71 71 34
总计 557 505 289
同时，随着我县新城区、新农村建设的高速发展和城市化进程的不断加快，土地作为基本生产要素的作用和价值进一步得到体现，伴随而来的问题是，在集体土地上进行违法建设的案件也不断增加。2014年县国土局查处了79起非法占地案件，建筑面积218772平方米，其中用于建厂房的面积为 95634平方米，占比44%；
涉及村委会非法占地案件为32件，占比41%。
（二）盱眙法院土地权益类案件情况分析
在统计盱眙法院2010年至2014年审理的土地权益类案件后，调研小组对这5年的案件采取了两种划分标准：
- 以土地权益的类型为划分标准
2010-2014年土地纠纷案件统计表1
2010年 2011年 2012年 2013年 2014年
土地承包经营权 土地承包经营权侵权纠纷 37 80 63 42 44
土地承包经营权确认纠纷 22 11 2 4 17
土地承包经营权抵押权纠纷 0 0 2 2 1
土地承包转让/转包合同纠纷 0 0 3 2 5
土地租赁合同纠纷 0 1 2 8 4
宅基地使用权 宅基地使用权纠纷 3 2 8 2 1
地役权 地役权纠纷 0 0 0 1 0
以上图表反映了“两不变”和“两变”。“两不变”:一是近5年，在土地承包经营权、宅基地使用权、地役权三大类土地权益纠纷案件中，土地承包经营权纠纷案件一直占据主体地位；
二是近5年，在土地承包经营权纠纷案件中，土地承包经营权侵权纠纷案件一直占据主体地位。“两变”:一是土地承包经营权侵权纠纷案件呈下降趋势；
二是近5年，土地承包经营权侵权纠纷案件以外的案件的比重不断提高。由此可见，近5年盱眙法院受理的土地权益类案件，在以土地承包经营权侵权纠纷案件为主的同时，案件类型越来越多样化。
- 以案件所属法律关系为划分标准
2010-2014年土地纠纷案件统计表2
2010年 2011年 2012年 2013年 2014年
民事 57 83 68 53 64
行政 0 11 52 6 4
刑事 0 0 1 0 0
执行 5 13 12 9 8
近5年盱眙法院受理的土地权益类案件，在审判方面，以民事案件为主，行政案件其次，刑事案件最少。行政案件主要是非法占地和违法用地导致的行政诉讼案件，刑事案件在5年中仅受理1件，内容为非法转让土地使用权。在执行方面，除2011年1件宅基地纠纷案件和2013年1件地役权纠纷案件，其余均为土地承包经营权纠纷案件。
三、农民土地权益存在的突出问题
农民和农民，即平等主体之间土地权益问题，法院容易解决；
农民和政府，即不平等主体之间土地权益问题，法院目前存在不敢碰、不敢立、不敢审、难执行等问题。保护农民土地权益的本质问题，是司法权和行政权平衡的问题，调研小组以此为中心，从司法角度考察了当前农民集体土地所有权、使用权保护的不足。
（一）侵犯农民集体土地所有权
一是“主体虚位”。农村集体土地所有权的法定主体是农民集体，在现实生活中，农民集体往往被等同于本村村委会和村民小组的委员们，而不能具体到农民个人。
二是“产权虚置”。农民土地权益以所有权为核心，包括占有权、使用权、收益权和处分权等在内的一系列土地权益。但是实践中的农民集体土地所有权权能单一，几乎完全被土地使用权代替。在政策上，当前正在开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，由于确权颁证时间紧、任务重，加之农地复杂的产权状况，不少矛盾和问题有待解决。
三是“权能残缺”。处分权是农民集体土地所有权中最为重要的一项权利，然而现实生活中，农民土地的处分一般由政府和集体组织以代言的形式完成，即使和农民进行协商，也多以征求意见的方式，农民表达意愿的渠道通常被堵塞，知情权和参与权难以得到保障。
（二）侵犯土地承包经营权
在盱眙法院近5年受理的土地纠纷案件中，土地承包经营权纠纷案件一直占据主体地位，其中在非法占地和违法用地问题上，法院存在“三不敢”现象。
一是“不敢碰”。当前存在乡镇政府与村委会支持或默许违法用地、违法建设的现象，如近10年来有10个企业进驻兴隆乡晓庄村，共占用向东组340多亩土地，人均被占土地1亩多，乡政府每年按1亩地1000元补偿农户,高于正常情况下1亩地1年的纯收入。国土部门经常向该村发非法用地处罚决定，村委会主要负责人也多次被传到法院，该负责人称其不能阻止乡党委政府下文征用土地建厂房，法院最后也没有对其作出处罚。
二是“不敢立”。在立案登记制实施之前，由于土地征用行政案件的受案范围不明确，地方法院的人财物诸方面依赖于本地同级政府，使法院对被征地人提起的诉讼，以各种理由不予立案。行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的土地权益纠纷进入信访渠道。
三是“不敢审”。我国法律规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。当此类纠纷诉于法院时，由于我国法律未对“公共利益”作出明确界定，法官通常只能运用自由裁量权结合案件材料进行判断，造成审判实践中关于“公共利益”的判断过于宽泛甚至流于形式。同时，由于各种原因，针对农村集体土地犯罪的打击一直处于疲软的状态，如盱眙法院2012年受理的彭某某非法转让土地使用权案，在审理中考虑了各种因素,被告人被判处了**,然而，判处被告人七十万元的罚金实际缴纳的只有三十万元，且是盱城镇代其缴纳，刑罚的目的没有真正实现。
（三）侵犯农民依法获得补偿的权利
在农民拥有的土地权益中，同侵犯土地承包经营权的“显性”行为相比，生存权和发展权的流失则是“隐性”问题。农民丧失土地经营权，意味着生存权和发展权的丧失，在分配土地带来的增殖溢价过程中就没有农民的份，反映在现实利益中，就是农民不能充分享有获得补偿的权利。农民失去土地后得到的土地补偿费和安置费，只是保障农民在失去土地后几年内生计的一次性货币补偿，却排除了土地被征后农民对土地增值收益部分的分享权利，忽视了土地所具有的就业和养老等保障功能。农民诉权也受到一定程度的限制。补偿安置方案是由村（组）或政府与用地单位签订的，农民个人不是补偿、安置方案的一方当事人，如果对补偿方案有异议，农民个人向法院提起民事或行政诉讼，往往不能得到支持。同时，由于征地补偿纠纷及拆迁纠纷比较复杂、涉及面广，在立案登记制实施以前，有的法院对此类案件不予受理。
四、农民土地权益司法保护的途径及建议
在农民土地权益纠纷中，农民往往处于弱势地位，一是农民的法律意识相对淡薄，不能很好地运用法律武器维护自身权益；
二是农民面对的侵权方往往是村委会、政府等强势团体，造成农民诉讼困难。因此，法院要从根本上保护农民土地权益，就要合理地运用司法权监督和约束行政机关的行政行为。
（一）解决“三难”问题，维护农民合法土地权益
一是解决“立案难”问题。“立案难”的本质问题是体制问题，要彻底解决行政权对司法权的干预问题，就要准确把握十八届三中、四中全会精神，确保法院依法独立公正行使审判权。首先，要不断推进司法管理体制改革，推动省以下地方法院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。现行条件下，可以从组织架构上寻找突破口，将行政案件指定到某个法院管辖，统一进行立案和审理，减少行政机关的干预。第二，落实立案登记制，保障农民个人的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理，不能因为案件判后执行难、案件复杂涉及面广等原因不予立案。第三，在征地补偿纠纷案件中，建议出台新的司法解释，明确农民对补偿方案有异议的，可以以农民个人的名义提起民事或行政诉讼。
二是解决“审理难”问题。在地方经济发展、城镇化建设与农民土地权益发生冲突，进入诉讼程序审理时，要充分发挥裁判纠错功能，对损害农民土地权益的行为依法作出裁判。同时，加大刑法的打击力度，对于以租代征和非法占用土地的现象，刑法的保护对象范围过于狭窄，入罪门槛过高，建议将非法占用农用地罪改为非法占用土地罪，并将该罪由结果犯改为行为犯。
三是解决“执行难”问题。加强宣传，多做思想工作，讲明拒不执行法院判决的法律后果，加强后续跟踪，积极应对拖延交付、补偿不到位等情况。同时，因地制宜，变通交付，当被执行土地被建成工业区或道路时，可以采取调换土地或和解协议约定给予补偿金等方式，化解交付难题。对违法占地行为应该依法处罚的，坚决按期落实到位。
（二）创新手段，完善农民土地权益的司法救济
土地征收补偿的救济程序包括行政程序和司法程序两部分，行政程序是司法救济程序的前置程序。在司法程序中，应将司法审查引入征地争端解决机制，即让法院对征地的形式要件和实质要件进行审查。建立征地合法性的认定程序，即审查是否属于“为公共利益需要”。对于在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的建设项目，建设项目单位认为应当征用集体土地的，应当提请进行征地合法性审查，经审查认定属于“为公共利益需要”的建设项目用地，方可依法行使土地征用权。同时，严格征地审批内容。审查内容应包括征地合法性审查认定材料、征地范围、被征土地现状、征地告知材料、土地补偿安置方案等，举行听证的，应当同时附相应的听证会材料。
（三）加强对土地权益保护的立法及司法建议
建议明确农民集体土地所有权的法律性质为农民按份共有。农民按股分享有土地所有权，拥有直接、明确、完全、独立的土地产权。在此基础上，制定和颁布《不动产登记法》，不断完善农村土地的确权、公示和权属登记制度。建议制定《土地财产法》，或在宪法中明确宅基地使用权和土地承包经营权是一种财产权,在规定的使用期限内为农民所占有、经营、使用,可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股。尤其要明确宅基地使用权具有收益权，可以自由交易转让。定期分析土地权益类案件的特点和走向，向有关部门发放司法建议。2014年盱眙法院共发出司法建议51份，有关保护土地权益的司法建议10份，占总数的20%，并收到反馈6份，取得了较好的反响和效果。
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