江欣屏
“沙盒监管”火了。
2022年以来，四川、内蒙古、江西、江苏无锡、陕西咸阳等地试水“沙盒监管”。在范围迅速扩大的同时，应用领域也不断扩展。从最初的金融科技创新监管，到汽车前沿技术监测，再到网络交易监管，如今已扩展到一般市场监管领域。
从各地探索情况看，“沙盒监管”最重要的目标就是鼓励创新。“沙盒监管”究竟是什么？它是如何鼓励创新的？
“用拥抱创新来塑造创新”
沙盒（Sandbox），又名沙箱，是计算机安全领域的一种安全机制，为一些来源不可信或无法判定意图的程序提供隔离运行环境，通常严格控制其所能访问的资源。
2015年，英国金融行为监管局（FCA）率先提出“监管沙盒”概念，之后很快被全球金融监管机构效仿。作为世界金融中心之一的英国，其创新监管方式既是金融危机后重构金融体系的重要举措，也是激发金融科技活力的重要保障。
按照英国金融行为监管局的定义，“监管沙盒”是一个“安全空间”，在这个安全空间内，金融科技企业可以测试其创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式，使用在相关活动碰到问题时不会立即受到监管规则的约束。
“沙盒”每年进行两次为期6个月的测试。一个完整的沙盒测试，共计七个步骤：一，企业提出申请；
二，FCA审核批复；
三，确定测试方案，包括测试业务、测试参数、结果度量、报告要求及保障措施等；
四，允许企业进行测试；
五，企业按照步骤三的约定开始测试，FCA实时监控；
六，测试结束后，企业提交报告；
七，报告经FCA审查通过后，由企业决定是否将新产品推向市场。
目前，英国有大约700家公司使用了“监管沙盒”服务，在完成沙盒测试的47家公司中，大约80％的公司在市场上运营。据FCA事后盘点，三分之一的企业测试后，对其业务模式做了大幅调整，以更好地适应规则和市场要求。
“监管沙盒”展现出以下几个优点：一是减少将创新理念推向市场的所需时间和潜在成本；
二是减少监管不确定性，提高创业者对风险资本的吸引力；
三是助力更多新产品走入市场，提高市场竞争度；
四是监管部门提前介入，在新产品和服务中建立适当的消费者保护保障措施。
一些人认为，在“监管沙盒”里，只要不违法犯罪，什么都可以实验，创新者可自由驰骋。实际上这是一种误解，“监管沙盒”也有一定的局限性。比如，业务类型受限，并非什么业务都能试点；
“监管沙盒”执行简易审批程序，但并非没有准入要求，试点也有条条框框；
试点规模较小，在保护消费者权益方面绰绰有余，但促进金融科技创新方面仍力有不逮。
“监管沙盒”希望实现金融科技创新与有效管控风险的双赢。在FCA的理念中，监管必须跟上创新的步伐，“用拥抱创新来塑造创新”。
防止“一管就死，一放就乱”
英国创新“监管沙盒”后，美国、新加坡、澳大利亚等国迅速跟进。2020年1月，中国人民银行公示6个金融科技创新监管试点应用，标志着中国版“监管沙盒”进入实操阶段。
2022年2月，国家市场监督管理总局、工业和信息化部等五部门联合发布《关于试行汽车安全沙盒监管制度的通告》，启动汽车安全沙盒监管试点工作。“监管沙盒”应用范围首次扩大到金融监管之外的领域，并且名称变为“沙盒监管”，内涵也有所变化。
之所以汽车安全领域先行先试，是因为我国新能源汽车与智能网联汽车产业发展迅速。2022年，我国新能源汽车销售688.7万辆，同比增长93.4%，占到全球销量的61.2%。在快速增长的同时，也衍生出软件安全、网络安全、产业供应链安全等新型安全问题，给汽车安全监管带来巨大挑战。
過去在监管中，往往存在“一管就死，一放就乱”问题。推行“沙盒监管”，是以更安全的方式鼓励创新，防止“一管就死，一放就乱”，在创新与监管之间找到平衡点。
汽车安全领域的“沙盒监管”采用目录清单制，在部分车型、部分地区试行开展，确保制度适度、安全、可控。企业就前沿技术或新功能、新模式申请进入沙盒监管，需要经过申请、评估、测试、报告、退出等5个阶段。
首先，企业提交申请后市场监管总局组织初期评估。评估通过后，针对应用的前沿技术或新功能新模式，企业需在2个月内制定车辆深度测试方案之后。企业按照方案开展测试，测试周期一般不超过24个月。测试中期和末期，企业向市场监管总局提交评估报告及必要的测试记录、新发现安全风险改进措施。最后企业完成测试，达到预期目的，自动退出“沙盒监管”。
作为传统监管方式的有益补充，“沙盒监管”为企业提供了一个测试平台和测试周期。在不违反原则性准入标准和监管底线的基础上，鼓励企业在不完全掌握产品风险时，自愿开展进一步测试，最大限度地防范产品应用风险。
这种柔性监管制度强调对创新的重视，突出对创新的包容，在一定程度上填补了标准滞后带来的监管不足，有利于监管部门更早地将前沿技术引发的质量安全问题纳入监管范围，从而为新业态创新营造宽松环境。
探索市场监管新路径
2022年，成都市场监管局在全国率先试点开展网络交易“信用沙盒”监管。“沙盒监管”的应用领域再次扩展。
成都的主要做法是，市区两级市场监管局分别与试点企业签订协议，明确三者试点工作职责，建立协同共管机制。
设定“信用沙盒”标准。根据信用风险分类指标体系将网络交易经营主体划分为A、B、C、D四级，将A类信用评级作为进入“监管沙盒”的条件，B、C、D类不纳入。对“沙盒”内主体采取信任监管、宽松监管和大数据监测等非现场监管措施，并动态更新试点网络交易平台内入驻经营者信用等级，对不属于A类的及时移出“信用沙盒”，把牢风险底线。
定制“触发式”监管清单。量身编制《监管风险触发清单》和《常见风险点行政提示清单》，设置“变更登记未更新公示”“未取得许可证从事经营活动”等10类监管“红线”和触发条件，依托业务平台实施线上线下一体化监管。网络交易平台可通过企业端查看平台内经营者违法违规线索，督促市场主体限期整改，逾期不改电商平台将配合监管部门，采取警示、暂停或者停止服务等管理措施。
2022年8月，无锡市滨湖区制定出台市场监管领域“沙盒监管”工作方案。首次将“沙盒监管”应用到一般领域，探索市场监管新路径。
根据方案，无锡市滨湖区建立“沙盒监管”市场主体名录，对纳入名录的市场主体优先适用包容审慎监管。监管执法中，工作人员充分运用说服教育、约谈警示等柔性执法方式，引导和督促市场主体依法诚信经营，执行首违免罚、轻违免罚。对于实行“轻罚”的市场主体，原则上按照裁量基准的底限进行处罚。
在日常监管中，一方面，无锡市充分发挥“互联网+监管”作用，运用大数据手段，加强对市场主体数据动态监测和风险评估，建立智慧化预警多点触发机制，全方位、多角度排查问题隐患，完善产业风险预警和防控体系，增强早期预警能力；
另一方面，有效运用“12315”等投诉平台，利用大数据、抽查结果、投诉举报、转办交办等线索，建立触发监管“红线”。
从成都、无锡等地探索来看，“沙盒监管”有助于营造高效便捷的市场准入环境，构建规范高效的风险管控体系，建立包容有度、审慎监管的治理格局。
（作者单位：浙江财经大学新经济研究院）
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