□ 文 | 柳占杰 郑玉双
随着人工智能和大数据技术的发展，互联网已经突破传统的信息传输和交换模式，进入到深度塑造社会观念、重构社会交往方式和改变生活结构的全方位模式。社会生活的网络化、个人实践的数字化、商业活动的互联化产生了社会进步的重大契机，同时也带来了互联网治理的严峻挑战。
尽管互联网空间不同于实体社会结构，但互联网治理也属于社会治理和国家治理的重要组成部分。我国政府高瞻远瞩地认识到互联网治理的战略意义，通过一系列重大举措将互联网治理纳入到国家治理的整体布局之中。中共中央发布的《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》专门针对网络空间的治理提出明确政策依据，其中规定：“网络空间不是法外之地。推动社会治理从现实社会向网络空间覆盖，建立健全网络综合治理体系，加强依法管网、依法办网、依法上网，全面推进网络空间法治化，营造清朗的网络空间。”
为了防范算法滥用对公众权益的侵害风险和加强互联网信息服务算法综合治理，国家互联网信息管理办公室等九部门联合印发《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》，致力于打造体系完整、机制健全和权责明晰的算法治理格局，保障互联网经济的有序发展和引导算法服务于社会整体福祉。但由于网络技术的特殊性、互联网空间的复杂性和网络主体的多元性等因素，互联网治理仍然是当前国家和社会治理中的一个难题。本文对互联网治理的概念、特征和结构进行理论分析，提出互联网治理的共建共治共享路径，并探讨其社会和法治意义。
互联网以一种革命性方式改变了人们的信息沟通和商业发展模式，同时在发展过程中出现的问题也日益凸显，表现为互联网的虚拟性对实体社会实践方式的巨大冲击，互联网空间维护秩序和安全的难度大大提升，以及互联网法律规范体系滞后于互联网的发展动态等。作为社会生活的必要组成部分，互联网的治理也成为国家治理和社会治理的重要内容。甚至在当前世界范围内数字社会建设和智能社会的时代背景下，互联网治理也是检验治理体系成效的试金石。
按照治理理论，国家治理是国家基于政治、经济和文化的发展需要而设定相关目标并采取相应行动的公共过程，社会治理则是国家针对社会发展中出现的问题和难题而以一种制度上有效的方式加以化解的公共方案。互联网治理既属于国家治理，也属于社会治理，或者说是一种全面综合的应对互联网发展动态和难题的公共决策方案。国家治理体现为国家在权力实践方式和治理目标之间达成一种动态的平衡，使得权力行使是有效的，治理目标是可及的。社会治理突出的是政府治理与社会空间之间的融洽和可持续，既充分释放社会主体的创造力和主体性，但又能保证国家行政能力具有治理成效。互联网治理展现了国家治理的权力属性和目标导向，即通过治理权力的行使，充分保障网络安全和有序运行，使互联网的发展服务于社会福祉和人民的美好生活。同时，互联网世界是社会生活的有机延伸，互联网治理与社会治理异曲同工，既要充分释放互联网的技术红利，让社会公众从互联网技术发展中受益，成为数字社会的建设者。同时也要充分尊重网络服务提供者和使用者的网络权利和能动性，让互联网成为社会发展和人民福祉的助推器。
鉴于互联网发展过程中所出现的问题，以及互联网治理所体现出的国家治理和社会治理属性，可以将互联网治理的特征总结为如下几点。
1.1 互联网治理兼具公共性和技术性，是一种复合型治理
传统治理是治理主体以公共政策和原则引导治理对象追求和实现特定目标，互联网治理不仅针对互联网服务和用户群体，更主要是针对互联网技术及其衍生服务本身。从万维网到大数据和区块链，技术不断迭代，在改善社会生活的同时也创造出潜在的巨大技术风险。而且由于技术不断更新迭代，使得法律规范难以应对。
1.2 互联网空间具有扁平性和弥散性的特征，互联网治理需要在治理的立体性和网络空间的扁平性之间进行有效协调
网络空间涉及到社会生活的方方面面，把社会生活的各个环节转化成网络的虚拟空间，从立体性变为扁平性和弥散化的信息平台。这一转变使得行政监管机构进入扁平化的空间之中，行政权力的行使方式也发生了变化，出现了权力的分散化问题，即“不仅只有传统社会中的意识形态的控制者和政治权力的控制者掌握着权力，其他的组织、个人和广大普通社会成员也掌握着部分权力”。
1.3 互联网治理需要在各种目标和价值之间进行平衡，即寻求一种能够实现人民最大福祉的治理方案
互联网发展受技术驱动，商业利益可以促进技术升级和进步，但对商业利益的追逐会使互联网平台的定位和服务发生偏离或异化，损害社会公众的基本价值。
例如，在互联网转型升级中，互联网权利的内涵挖掘和保护成为互联网治理的一项核心议题，也是理解互联网的共享价值维度的重要切入点。互联网一方面创造了权利实现的良好土壤，另一方面也给个体权利保护和新兴权利主张的实现带来了空前的挑战。互联网经济的发展带来了消费者权益保护、平台的市场准入、商品或服务提供者准入及权益保护、税收、垄断、不正当竞争、社会秩序与安稳及金融安全等众多问题，有效治理势在必行。
随着互联网向平台化和智能化转型，互联网的扁平化和弥散性越来越凸显。像微信和微博这种社交平台承载着社交、购物、金融、娱乐等多种社会功能，一个社交App可以将社会生活的方方面面囊括其中，社会的丰富多彩被信息和数据所取代，纳入到一个扁平化的数字空间之中。从治理的模式和结构来看，国家治理需要确立清楚的治理目标，锁定治理领域所出现的相关难题，并提炼和设计出具体的治理方案。
互联网治理在治理目标、领域难题和治理方案上都不同于其他领域的治理。由于互联网治理的技术性、弥散性和价值平衡性，我们需要充分剖析互联网治理的结构，才能提升政府的治理能力，形成有效的治理方案，保障互联网发展的有序性和蓬勃发展，将互联网纳入到服务于公众福祉和经济发展的框架之中。
根据治理理论的基本内容，结合互联网治理的三项特征，可以将互联网治理的结构区分为三个层次。
2.1 互联网治理内含着一个特殊的技术结构
经济治理、社会治理或文化治理通常都重点关注经济、社会和文化领域人们的行为模式或后果，而在互联网世界中，人们的行为模式不只是出于个人意愿，而是技术主导的结果。比如大数据杀熟，虽然网络购物平台利用了消费者与平台之间的信息不对称和消费者易受误导的弱势地位，但平台对杀熟技术的广泛使用主要借助于对消费者用户的大量采集和算法的精准使用，这和传统市场营销中的“杀熟客”存在着技术上的差异。在对大数据杀熟技术进行治理的过程中，应当充分展示出这种技术背后的技术原理，并从源头上消除杀熟算法进入市场应用。再比如，互联网平台为了保持自身竞争优势，而要求入住商户“二选一”。这种新兴互联网现象并不同于传统上的不正当竞争或者垄断，而是互联网平台借助于数据技术优势和用户粘性而对网络交易市场的一种新兴干预模式。对互联网平台“二选一”的治理，不能拘泥于传统的垄断或不正当竞争观念，而是要透彻分析互联网技术对平台经营所产生的独特影响。
2.2 互联网治理内含着特定的政治和法律意义
治理是一个政治过程，是政治生活的构成部分和国家能力的重要体现。互联网治理也是属于国家政治生活的重要内容，但互联网世界也具有不同于实体世界的深层政治内涵。首先，互联网用户在网络空间之中以虚拟的形式存在，用户享受着不同于实体世界的自由和发挥空间，属于个人政治和社会自由的延伸，也在一定程度上促进了个人的政治生活参与。现实生活中人们所追求的公平、正义和平等等价值，也在互联网空间之中体现出来。因此，互联网空间不只是要追求商业价值和娱乐生活，更是社会政治生活的延伸，体现了人们对美好生活和公平正义的追求。当前人工智能的迅速发展和数字经济的全力转型，背后都要有公平正义和技术善治的驱动。
2.3 互联网治理具有一个复合的、多层次和多维度的社会结构
社会是一个复杂多元的实践领域，互联网将社会生活转化成网络生活，也将社会生活的结构带入到网络空间之中。经过网络技术的助力，社会发展的不均衡、利益冲突和行为失范等在网络空间中被放大，增加了互联网治理的难度。一方面，互联网侵权大量存在，比如互联网谣言的传播、个人信息的泄漏和互联网诈骗不断等。另一方面，互联网乱象的消除不同于社会秩序治理，互联网空间的隐秘性、网络取证的困难和执法力量的有限等因素制约着互联网治理的效果。究其原因，主要在于互联网世界的生态结构发生了改变，从实体互动转向信息互动，社会人格转变为数字人格，网络世界的交往逻辑发生变化。以传统治理理念和管理模式应对网络世界的挑战总是捉襟见肘，因为传统治理理念只适应于实体行为模式，互联网治理则需要以更为积极和灵活的方式应对互联网空间中个人行为的隐秘性、弥散性和数字化。互联网的迅猛发展提出了社会治理的诸多新兴议题，有学者指出，与社会治理关联较大的前沿领域包括：网络社群分析、情绪分析与意见挖掘、影响力模型、推荐系统、信任与隐私研究等。这些前沿领域驱使互联网治理进行转型升级，改变传统的单维度管理模式，探索一种符合中国式现代化发展需求的治理模型。
3.1 共建共治共享的内涵
根据对互联网治理的结构属性的分析可以看出，互联网发展的经济意义和社会意义需要纳入一个善治和法治框架。互联网经济既改变了经济交往形式，也改变了法律应对互联网经济发展的回应方式，因此涉及到经济和社会意义的价值重构，需要探讨互联网发展的价值意义与社会价值之间的契合关系，寻找理解互联网发展的善治意义的最佳价值方式。互联网本质上改造了包括信息在内的资源组织和交换方式，使资源在超越传统经济组织的范围以外分配。通过互联网信息技术驱动，大规模交易活动可以在陌生人之间发生。但互联网平台自身的价值意义除了分配和资源重整的经济意义之外，其社会意义需要通过社会交往关系、权力关系和治理关系的视角加以透视。互联网经济改变了整个社会权力结构，不同社群参与公共治理和整治过程的意愿、程度、方式都在经历重大变化。因此构建分析互联网发展的共建共治共享框架及其价值分析路径就显得非常必要。
本文认为，根据互联网世界的发展形态、互联网技术的不断升级迭代以及国家治理的现代化需求，互联网治理应当采取共建共治共享的路径，以实现互联网善治，保障公众社会福祉和数字经济的健康发展。共建共治共享是现代化国家和社会治理的最新模式，也是新时代中国特色社会主义建设的必然选择。党的二十大报告提出，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。共建共治共享充分展现出当前国家治理和社会治理所面对的难题及**这些难题的出路，以及通过治理而展现出中国特色社会主义价值和制度优势的巨大前景。因此，互联网治理采取共建共治共享路径是正确的选择，但由于互联网治理的独特结构，因此需要探索如何在互联网事务上体现出共建共治共享路径的特有优势。
共建共治共享的内涵是，“共同参与建设、共同参与治理、共同参与分享，国家、人民以及社会组织通过结构性地整合成为一个‘共同体’来共同治理、共享利益、共生发展”。共建体现的是治理过程中超出治理者-被治理者的传统框架，而是将治理主体和被治理者都视为治理事务的参与者、建设者和受益者。共治体现的是在治理过程中各方主体共同参与到治理过程中，不只是难题化解，而是一种协同和合作治理，通过共治型治理提升治理者和利益主体的互动能力和公共认同。共享指的是从治理结果上看，治理者和被治理者共同享受治理所产生的社会增益和福祉，形成一种治理共赢的局面。
互联网治理中的共建在突破传统的治理框架方面表现的尤为突出，互联网用户以互联网作为生活和生产方式本身即表明用户以一种更为积极和深度的方式参与到互联网建设和文化形成中。互联网治理中的共治则体现为互联网群体与治理主体的协同治理，充分发挥互联网的整合和协同优势，最大限度地释放互联网的创造力和创新性，同时以正向激励的方式引导互联网各方主体遵守互联网法规和进行自我规制。互联网治理中的共享则体现为治理成效和价值增进最终会促成互联网空间的整体福祉提升和利益分享。互联网治理的共建共治共享是国家治理和社会治理的现代化和制度创新在互联网领域的拓展与深化，也是中国互联网发展为世界互联网治理贡献出的原创性方案。
3.2 互联网治理的共建共治共享路径
互联网治理的共建共治共享需要在理念和制度双重方面加以落实。在理念上，共建共治共享体现出对互联网发展规律和核心价值的尊重。在制度上，共建共治共享理念需要转化为能够充分有效解决互联网发展危机和乱象的成熟方案，为互联网政策制定和法律制度设计提供依据。互联网发展催生了互联网经济、网络社交和媒体、互联网娱乐和互联网金融等综合立体的互联网生态，互联网治理的共建共治共享路径应当针对互联网生态的多元性和发展形态确立整体性的共建共治共享方案。
在共建路径上，互联网治理应当充分发挥多层次网络主体的参与性角色，在治理和监管之中实现共同参与、共同建设，“网络技术治理的多中心主义，要求法律治理的主体不再仅仅是拥有行政权的公权力机关，还包括多方利益相关者。”互联网经济的迅猛发展体现出互联网的巨大经济活力，但给政府监管模式上带来了新的挑战和难题。
一方面，互联网经济突破了传统经济发展的地域限制，对地方治理提出了新的挑战；
另一方面，互联网经济的发展形态的多元化需要政府在监管模式上实现创新，并将政府监管纳入到法治建设和实施的整体框架之下。“互联网+”给政府监管提出各种新任务和新挑战，因此需要在监管理念和模式上进行探索，特别是政府监管应当贯彻适度监管原则、公共治理原则和信息效用最大化原则。然而，政府监管只是互联网规制和监管的一部分，同样也包含着互联网主体的自我规制，建立一个能够充分发挥政府规制和自我规制各自比较优势的规制体制。政府监管应当在共建框架之内有效实施，通过法律形式将政府监管模式加以法治化并且与互联网经济发展形成良性互动，形成稳定、可靠和充满活力的政府监管机制。
在共治路径上，互联网治理应当突出互联网发展的公共意义和治理转型意义，扩展治理主体的多样性和多元化，形成多元共治的良性格局。互联网的蓬勃发展不仅是对产业发展的模式创新和技术驱动，更是对社会交往方式和国家与社会治理模式的更新，因此其必然带来经济发展的国家定位和规制模式的改革，更能促进社会公众主体性和创造性的充分释放和发掘。政府监管和公众参与的共治可以保障互联网在法治的轨道上发展，打造政府监管的良善模式和互联网经济的快速发展的共享优化机制，可以为互联网经济发展的健康良性发展保驾护航。
在共享路径上，互联网发展要以公众福祉为基本价值追求，在治理过程中实现价值平衡，保障互联网用户的合法权益，促进互联网技术向善。用户权益构成了互联网经济发展的福祉性价值基础，也是对互联网经济发展的制度性约束。因此，在互联网治理的共建共治过程中，无论是经济发展所带来的基本福祉性权益，比如财产性权利，还是技术发展所带来的数据权和个人信息权等新兴权利形式，都构成了互联网产业良性和健康发展的价值根基和基本评价机制。互联网发展必然带来利益分配和归责的问题，互联网经济对经济利益的分配和责任的认定带来了新的难题和挑战，通过共享模式对互联网经济中的责任认定和归算的问题进行框架建构和分析，能够为互联网权利保护和纠纷解决提供有效和良善的制度性机制。
互联网技术发展改变了传统意义上的权利义务和归责关系，其法治保障需要建立健全归责机制，提出稳健回应性和一定前瞻性的公平性责任归结机制。互联网商业模式使传统的法律关系定位发生了混淆，雇员与雇主、房东与租户、商人与投资者、制造商和消费者等等呈现相互融合的态势，同时法律关系中的主体也呈多元化趋势。此外，人们行为动机的复杂导致交易方式复杂，致使法律难以预测和应对。互联网平台的出现，给个体提供了前所未有的大规模交易机会，导致传统的法律分类受到挑战，需要发展新的类型化处理方案。同时，也应强化外部强制性法律规范和内部调整性对于责任划分和归结的共同合力。特别是在软法的规范价值日益凸显的语境下，比如在互联网金融领域，伴随着互联网金融的创新发展，自律公约、交易规则等民间软法已成为互联网金融软法治理的主要载体，在责任认定上也应形成强制性规范和调整性软法的共同作用机制。
互联网的出现促使整个世界经历巨变，互联网的双刃剑效应也展现出来。互联网治理是应对互联网巨大挑战的应有出路，将治理纳入到共建共治共享框架中，是中国社会治理的重大创新。新兴技术所带来的互联网经济形态的改变，特别是大数据和人工智能等，不仅带来互联网经济的革命性改变，也带来互联网治理的基本结构的更新。通过对互联网治理的共建共治共享路径的阐释，可以提炼出互联网善治和繁荣的前景，助力于网络强国的实更好现。■
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