王 媛，信裕熹 姚 远
（1. 山东农业工程学院，山东 济南 250100；
2. 淄博市青少年宫，山东 淄博 255000）
随着经济社会发展，新时代基层社会治理公共服务的职能转变和理念更新，对乡镇政府行政职能改进提出了新要求。从传统意义上的农业发展、农村建设、综合治理乃至原有的计划生育和农业税收收缴等乡镇政府职责，转向新公共服务视角下以服务对象为中心， 提高服务质量和效率，推动公共参与和协同治理，是提升乡镇政府的服务能力和治理水平，促进农业农村可持续发展大势所趋。
对此，需要进一步明确新公共服务视角下的乡镇政府职能定位及其履行职能的困难和原因，进而促进乡镇政府转变理念、完善体制，提高履职的质量和效率，在乡村振兴和共同富裕中充分发挥作用。
乡镇政府是国家治理体系中的关键一环。因此，乡镇政府的职能定位和履职效果，既关系到党和国家决策部署的贯彻执行落实， 又涉及到人民群众尤其是广大农民生产生活的切身利益。在城乡二元结构下，乡镇政府的职责主要是贯彻落实党的路线、政策和国家法律法规，贯彻执行上级行政机关的决议。
而随着我国城乡一体化的不断推进， 农民对美好生活的向往日益增加，党和国家在脱贫攻坚伟大胜利基础之上，提出乡村振兴战略。
由此带来了乡镇政府的职能定位的重大变化，新公共服务视角下，乡镇政府的职能定位主要包括以下方面。
第一，公共服务提供者的角色。
新公共服务视角下，政府不仅应该扮演监管者的角色，还应该是公共服务的主要提供者。以文化产业为例，乡镇政府带头组织当地文化部门增加文化建设投入，兴建新文化站点、组织各种文化活动，有效满足了乡村居民的文化需求（如图1 所示）。
图1 2019-2022 年乡镇文化产业发展统计表
由图1 可知，尽管受外部因素影响，2021 年乡镇文化产业发展出现小幅回落， 但是总体上呈现出良好的发展态势。
这从侧面体现了乡镇政府需要将公共服务作为自己的核心职能之一的特点[1]。
具体来说，乡镇政府应关注群众最为关心的问题，完善诸如学校、医院、职业培训、技能培训等农村公共设施和公共服务， 推动基层社会治理现代化。
即通过完善公共事务管理，促进当地经济的发展和社会的进步， 提高居民的生活水平和幸福感。
这是经济社会发展的大势所趋。
第二，公共服务协调者的角色。
在新公共服务的观念下， 政府的职责不仅是提供公共服务，也包括整合和协调社会资源， 以满足社会需求。例如，在人才资源方面，乡镇政府充分协调乡村与城市的人才资源，通过多种途径组织城市优秀人才深入乡村开展科普工作。一方面令人才有更多的机会了解乡村，进而留在乡村；
另一方面通过科普活动为乡村带来新思想、新理念，实现城乡“共赢”新局面（如图2 所示）。
图2 2019-2022 年乡镇科普协会数量
乡镇政府必须跳出原有的以社会稳定为主的乡村综合治理樊笼， 完成从管理到服务的转变，加强对公共资源的整合和管理，并开展跨部门、跨地区的合作，以实现公共资源的优化利用，推动公共服务的高效提供。由此提高基层治理的现代化水平，通过有效地提高公共服务的质量和效率，帮助农村居民解决生产生活所面临的现实问题。
第三，公共服务监督者的角色。
原有的城乡二元结构中，乡镇政府完成党和国家决策部署在农业农村的贯彻落实，体现在政府工作实践中是对“三农”的管理。而在乡村振兴战略和共同富裕进程中，通过转移支付和专项帮扶，大量的财力、物力涉农公共事务流向农业、农村和农民。
从管理到服务的转变， 乡镇政府的职责发生了变化。在提供公共服务过程中，政府应该加强对公共服务质量的监管和评估，以维护民生福祉[2]。这要求乡镇政府建立健全公共服务质量监管体系，包括开展公共服务质量检查以及及时纠正公共服务提供中出现的问题等措施，以确保居民获得高质量的公共服务。由此促进公共服务的规范化和标准化，提高公共服务的透明度和可信度，同时增强乡镇政府的形象和信誉。
基于新公共服务视角乡镇政府职能定位的转变，并非是构建一种“小政府、大市场”的基层治理格局， 而是根据农业农村发展实际和农民生产生活实际的发展变化， 建设更加有为的乡镇政府。
这种发展变化在带来乡镇政府职能转变的同时，对乡镇政府履行职能提出新的挑战。新公共服务视角下， 乡镇政府在履行职责时面临的多重困难及其主要原因，大致可以归纳为：组织职能不明确、 干部意识滞后以及经条件济制约等。
其一，政府职能定位不明晰。
从城乡二元结构走向城乡一体化发展，乡镇政府原有的职责依旧存在，新的工作任务又不断增加。
由此造成一定程度上的，乡镇政府组织职能不明确问题。
存在越位、错位、缺位等现象。
从微观层面来看，导致上述问题的根源在于，一些地方政府对乡镇政府的职责范围认识不足， 法规制定不符合实际，部门职责划分不合理， 行政管理体制不够完善，导致职责分散、职能交叉、层级过多，无法统一管理。此外，乡镇政府干部人员素质参差不齐，一些干部缺乏宏观思维和综合施策能力，导致职责不清晰、工作效率低下。
其二，干部意识的滞后。
乡镇政府是基层国家行政机关，其工作服务对象是基层群众。
是党和国家政策在基层的实施者、组织者，是党和国家和人民群众沟通交流的桥梁和纽带。这意味着乡镇工作不能依靠行政命令来强制性完成工作任务。
因而其工作人员在长期的基层工作实践中，要适应当地群众的风俗习惯、了解文化传统，以群众可以接受、 能够理解的方式完成工作任务。
而随着乡镇政府职能定位的变化，其履职方式也不断规范。
由此导致乡镇政府干部意识滞后，表现为法制观念不足、政策认知不清、职权错位、工作思路单一等问题。例如，在土地征收和拆迁中，一些乡镇政府干部缺乏法治观念，对于居民产权保护和合法权益缺乏重视。造成上述问题的原因，有乡镇工作的特殊性，而根源在于，乡镇政府干部存在缺乏发展前瞻性和创新性的思想观念，把握政策原则性和工作灵活性的能力有待进一步提高。
其三， 经济条件的制约。
新公共服务视角下，乡镇政府是公共服务提供者、协调者和监督者。而其公共服务资金来源由“自下而上”，转变为国家财政专项支出。
但乡村公共基础设施的日常维护和后期管理保护等费用、 公共服务项目的组织协调等支出，仍需要乡镇政府统筹。由此导致乡镇政府履行职责时面临经济条件的制约。一是资金来源不足。有些地区经济发展不平衡，乡镇经济基础相对较弱，财政收入主要来自于中央或地方政府的转移支付， 加上很多地区的转移支付额度并不高， 使其难以有足够的资金来开展民生建设和公共服务项目。
如基础设施建设方面， 乡镇政府难以筹措足够的资金来修路、改造灌溉系统等。
二是财政收入有限。
乡村地区面积广阔，公共事业投资需求大，但乡镇政府财政收入却受到诸多因素制约。
如地方特定财政政策、 产业结构单一等。
造成财政压力大。就农村教育而言，需要投入大量资金修建学校、购买教学设备，但乡镇政府财政收入很难满足教育事业发展的需要。三是地理位置偏远，交通条件差。
由于一些乡村地区位于交通不便或偏远的地区，使得基础设施建设成本较高，物流运输费用增加等。就农村医疗而言，医疗水平和设备远比城市落后，加上乡村地理位置偏远，医疗资源和人才配置难度很大。
四是产业结构单一。
很多乡村地区主要经济活动仅限于农业和极少的工业企业， 无法提供足够的资金来支持公共服务建设。就环境保护而言，一些乡镇部分工业企业，存有耗能大，污染重等问题，严格的环境治理和生态保护会导致经营困难。
因而乡镇政府既要顾及企业生存，还要面对环境保护，处于两难之中，难以作为。
农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，而乡镇政府是提高乡村治理体系和治理能力中的关键一环。根据新公共服务视角下的乡镇政府职能定位，结合实际工作中乡镇政府履职的困难，应改进乡镇政府行政职能，加强乡村治理能力[3]。
3.1 促进相关体制配套改革
根据农业农村经济发展变化，在乡村振兴战略中改进乡镇政府职能，要立足农业农村发展需要，推进行政管理体制改革；
充分考虑乡镇政府工作实际，完善乡镇政府政绩考核制度。
3.1.1 推进行政管理体制改革。
行政管理体制改革是政府职能转型和转变的重要手段，只有推进行政管理体制改革，才能更好地推动政府工作的规范化、科学化和法制化。在具体工作中，乡镇政府应根据实际情况的变化发展。
一是优化组织架构和职能调整。适应市场经济的发展和政府职能的转变，进行组织架构和职能的调整，建立职责明确、权责分明的组织架构，明确各部门的职责和权力，防止权责不清、职责交叉等情况发生，提高政府工作效率和质量。
二是推进信息化建设。信息化建设是推进行政管理体制改革的重要手段，这是科技进步的必然结果和社会发展大势所趋。
顺应这一发展变化，推动数字化转型，借助互联网技术和数字化手段，建立起信息共享平台，推行电子政务，优化政务服务流程，提高行政效率和服务质量，提高乡镇政府履职的效率和质量，推动乡村治理现代化。
三是推动政府服务职能转变。政府服务职能的转变是行政管理体制改革的重要内容，是推动政府工作向民主、法治、规范化方向发展的重要保障。
乡镇政府履行行政职能应该加强与企业、群众、社会组织等各方利益相关者的联系，深入了解其需求和诉求， 优化政府服务职能结构，提高政府服务的质量和效率[5]。
3.1.2 完善政绩考核制度。
乡镇政府职能改进过程中，完善政绩考核制度可以促进政府职能转变，提高政府工作效率，进一步推动乡村振兴和经济发展。
一是加强考核指标的科学性和客观性。考核指标应该与乡镇政府的工作任务和职责相匹配，反映出政府工作的实际情况和效果。
同时，考核指标应该具有科学性和客观性，采用定量指标和定性指标相结合的方法，避免单一指标的局限性和片面性。
此外，考核指标还应该具有可操作性和可衡量性，方便考核部门和被考核单位的实际操作与评估。
二是确保考核的连续性和稳定性。优化考核周期和频次，考核周期应与乡镇政府的工作规划以及运行周期相匹配，避免过于短暂或过于漫长的周期，确保考核的持续性和稳定性[6]。
同时，考核频次也应适当，避免过于频繁或过于稀疏的情况，以保证考核的及时性、有效性。
三是增强考核机制的公正性和有效性。考核机制应该公开透明，考核过程应该公开、公正、公平，避免个人和团体的影响和干扰，遵循科学、民主、依法的原则，确保考核结果真实准确，反映政府工作的实际情况。
健全对考核结果反馈机制，考核结果应该及时通报和公示，促进政府工作优化。
3.2 树立服务型政府理念
基层治理体系和治理能力现代化既要求体制机制的配套完善，更要求观念理念的改变。
进入新时代，社会主要矛盾的变化要求乡镇政府根据人民群众对美好生活需要、围绕完善公共服务依法履职。
这就要求其在实践中转变履职理念，坚持人民至上，规范权力运行，树立法治思维，提高法治化水平。
3.2.1 坚持以人为本的理念。
乡镇政府是基层政府的代表，其职能与作用对于维护基层社会稳定、推进经济发展、改善民生福祉等方面具有极其重要的作用。
社会主要矛盾的变化，要求乡镇政府职能改进， 必须牢固树立 “人民至上”理念。
一是始终坚持以人民为中心的发展思想。乡镇政府的职能转变，直接关乎普通群众生产生活的获得感和幸福感。所以实际工作中应该深入了解人民群众的需求和诉求，大兴调研之风，扑下身子，深入基层，及时掌握民情民意，制定出符合人民利益的政策措施， 以高效务实的工作作风，为人民群众提供更好的服务和保障。
二是有序扩大政治参与， 加强社会民主管理。
以人为本落实到基层社会治理中的具体体现，就是“人民的事人民管，人民的事人民办”。这种全面参与、平等协商、共同管理的社会民主模式，直接体现在乡镇政府的工作实践中。为此，乡镇政府职能改进应加强与各方利益相关者的沟通和协商， 扩大普通群众政治参与的途径和形式，积极鼓励群众参与，建立民主参与机制，发挥群众的智慧和力量， 通过加强社会民主管理，增强政府决策的可行性和可操作性。
三是规范权力运行机制，加强权力监督和问责。坚持以人为本的发展理念根本在于为人民解忧办事,做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。因而对权力监督和问责也是乡镇政府职能改进的重要内容， 理应建立起权力监督和问责机制。一方面坚持党的领导，加强党内外监督，及时发现和纠正工作中的问题与不足，推进政府职能的更好发挥。另一方面，在问责过程中，坚持以人民为中心，坚决维护人民群众的合法权益。
3.2.2 树立依法行政的理念。
全面依法治国的背景下，乡镇政府作为基层政府，其职能改进需跳出以往工作方式和模式的惯性，牢固树立依法行政的理念， 将职责履行纳入到法治轨道，在法律规定的范围内行使公权力。
一是加强法律意识的培养。法律是规范人们行为的准则，乡镇政府工作人员应该具有深厚的法律素养和执法意识， 树立起依法办事的理念。在实际工作中，政府工作人员应该加强对法律法规的学习和宣传，严格遵守法律规定，不断提高执法水平和能力，做到依法行政。
二是加强政务公开。政务公开是依法行政的重要体现，通过公开政务信息，推动政府工作的透明化、公开化、规范化。乡镇政府应该建立起政务公开的制度，及时公开政务信息，接受社会监督，增强政府工作的公信力和透明度，为群众提供更好的公共服务。
三是注重法治建设。法治建设是依法行政的重要基础和保障， 乡镇政府应积极推动法治建设，既要加强政府自身的法治建设，提升依法行政的能力和素质，建立法治政府；
又要深入了解社会矛盾和群众需求， 加强法律援助和服务，增强群众的法律意识和法律素质，建设法治社会。
3.3 提高“有为政府”的效率
从微观层面来看，提高乡镇政府履职效率以及工作水平，是乡镇政府行政职能优化在基层工作中的重要表现方式之一。针对乡镇政府履职困难问题，必须制定一系列切实可行的优化措施。
3.3.1 创新公共财政制度。
公共财政制度是指国家和地方政府为满足公共需求而采取的财政政策和措施。
乡镇政府公共财政制度创新，可以显著提高财政资源利用效率，优化财政支出结构，进一步推动乡村振兴与经济发展。
一是开展财政制度改革。财政制度改革是指在财政政策、财政管理、财政体制等方面进行改革，以提高财政效益、促进经济发展。乡镇政府财政制度改革可以包括以下方面的内容：加强财政管理，提高财政资金使用效率；
优化财政支出结构，增加公共服务投入；
完善财政体制，建立公共财政制度的长效机制等。
二是探索新的财政渠道。财政渠道是指政府获得财政收入的途径和方式。乡镇政府财政渠道可以包括税收、非税收入、政府投资和借款等。在创新公共财政制度时，乡镇政府可以通过开发新的财政渠道来增加财政收入，如开发乡村旅游经济、发展特色产业、吸引外来投资等。
此外，乡镇政府还可以探索引入社会资本，共同投资兴建公共设施，以降低财政支出压力。
三是扩展资源获取渠道。
当前，中央财政支出和各种社会资源都在向“三农”倾斜。如何做好各类资源的争取、配置和使用，是加强乡村治理能力和治理体系的内在要求。乡镇政府应围绕本地优势产业和企业的发展需求，策划带动性强的项目和活动，为企业提供更多的资源和支持。
可以尝试建立创新创业平台， 通过提供工作空间、资源支持、培训教育等服务，激发和孵化本地创新企业的新业态， 增强地区经济发展的内生动力。
3.3.2 提高工作人员的服务能力和水平。
乡镇政府是基层政府的重要组成部分，承担着为民服务、维护社会稳定等重要职责。
其工作涉及面广、工作任务繁重，所以要根据信息技术的发展进步和应用、人民群众生产生活诉求的发展变化等主客观因素，探索新的公共事务管理模式和方法，推进政府工作的科学化、规范化和现代化[4]。这对乡镇政府工作人员提高自身职业能力提出了新的要求。
一是及时学习新知识。
近年来大数据、云计算、物联网、人工智能等技术在各行各业中得到广泛应用，乡镇政府工作也不例外。
乡镇政府工作人员要顺应技术进步，积极学习新知识、新技能，尤其是一些前沿的理论和技术。
如将物联网知识技能，具体应用到日常工作中，通过传感器、智能监控等技术实现对于乡镇主要街道以及人员密集区域的远程监测，防止了公共安全事件的发生。
二是积极参加技能培训。
除了自我学习以外，乡镇政府应该注重人才队伍建设，加强人才培养，鼓励工作人员参加各种培训课程，提高职业素养和综合能力。
培训课程可以涵盖政策法规、管理、沟通技巧等各个方面，帮助工作人员提高专业技能和管理能力，更好地完成工作任务。
三是鼓励跨界学习。
随着社会发展，各行各业之间的相互渗透越来越明显。乡镇政府工作人员有必要进行跨界学习，了解其他领域的相关知识和经验。
这样除了可以拓宽视野，也能够为工作提供新思路和新方法。如学习了解城市规划领域的相关知识和经验，应用到乡镇规划中，改善了乡镇环境和民生。
基于新公共服务视角的乡镇政府行政职能改进方式探究，是对乡镇政府工作的深入研究和探索。
在新公共服务视角下，乡镇政府的行政职能应该向服务导向转变，以满足居民的多样化需求，提高乡村发展水平。在职能改进过程中，乡镇政府可以通过创新公共财政制度、完善政绩考核制度等方式， 提高政府工作效率和居民满意度。同时， 也需要加强乡镇政府人才的培养和选拔，建立长效的政府机制，提高政府的应变能力和创新能力。
从整体上看，基于新公共服务视角的乡镇政府行政职能改进方式探究，将有力促进乡村振兴和经济发展。
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