◎杨 庆 郑秀田
提 要：
基金小镇作为私募基金产业集聚的新形式， 对发展壮大金融产业、 推动经济高质量发展具有重要作用。
本文在杭州市加快推进钱塘江金融港湾建设背景下， 以杭州市五个基金小镇入驻私募机构为研究对象， 首先概述了杭州市基金小镇发展现状， 其次深入剖析了杭州市基金小镇发展中存在的问题， 最后提出了建设高质量基金小镇的对策和建议。
基金小镇作为连接资本和企业、 对接实体经济的集聚平台， 具有吸引高端金融人才和金融机构， 进一步发展壮大新金融产业等明显优势［1］［2］。
杭州市2017 年6 月发布的《杭州市人民政府关于加快推进钱塘江金融港湾建设的实施意见》 就提出将积极构建财富管理产业链和新金融生态圈， 将钱塘江金融港湾打造成为在国际上有影响力、 在国内处于优势地位， 具有强大资本吸纳能力、 人才集聚能力、 创新转化能力、 服务辐射能力的财富管理和新金融创新中心。
经过近些年来的发展， 钱塘江金融港湾建设成绩显著。
杭州以玉皇山南基金小镇、 湘湖金融小镇、 华融黄公望金融小镇、 运河财富小镇和白沙泉并购金融街区五大金融特色小镇为载体， 积极发展私募基金及特色金融服务产业， 招引培育各类私募细分行业龙头企业， 规模化私募基金及各类财富管理机构数量剧增， 构建了完整高效的财富管理产业链， 形成了独具特色的私募基金生态圈。
由此， 杭州已经成为全国要素密集程度最高的金融集聚区之一， 金融机构管理资产规模日益庞大， 提供的投融资等金融服务已经辐射全省乃至全国。
然而五大基金小镇在高质量推进钱塘江金融港湾建设和推动新兴金融中心的形成的同时， 依然存在“异地办公现象十分普遍” 等一系列亟须解决的问题。
在我国经济高质量发展的新阶段， 推动基金小镇提质增效将有力促进新型区域金融生态圈在杭州的形成， 更好地发挥金融服务实体经济功能， 促进杭州经济创新发展。
本文在概述杭州基金小镇发展现状的基础上， 以杭州市五个基金小镇入驻私募机构为研究对象， 深入剖析了杭州市基金小镇在发展中存在的问题， 并提出了推动基金小镇高质量发展的对策建议。
近年来， 受益于政府政策的大力支持， 杭州市基金小镇建设取得了显著成果，主要表现在以下几个方面。
（一） 私募基金的生态圈日臻完善
基金小镇官方网站和公众号的数据显示， 截至2020 年10 月， 杭州市已形成以玉皇山南基金小镇、 湘湖金融小镇、 华融黄公望金融小镇、 运河财富小镇和白沙泉并购金融街区五大金融小镇为载体的私募基金集聚高地， 集聚各类金融服务机构5000 多家， 资产管理规模超万亿元， 形成了日趋完善的生态圈。
其中， 4 个特色金融小镇入选浙江省省级特色小镇名单（省级命名小镇1 个、 省级创建小镇1 个、 省级培育小镇2 个）。
更为重要的是， 玉皇山南基金小镇与白沙泉并购金融街区分别实现税收90 亿元和3.12 亿元， 对浙江省以及全国的基金小镇建设都起到了示范作用。
（二） 私募基金机构集聚态势良好
为规范私募投资基金业务、 保护投资者合法权益、 促进私募投资基金行业健康发展， 中国证券投资基金业协会2014 年2 月出台的《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》 要求， 私募基金管理人应当向中国证券投资基金业协会履行基金管理人登记手续并申请成为基金业协会会员， 协会备案可以衡量私募基金机构运营规范程度。
因此， 本文后续内容采用国家企业信用信息公示系统和中国证券投资基金业协会的微观数据对入驻基金小镇的私募机构进行分析。
截至2020 年10 月，玉皇山南基金小镇等5 个重点金融特色小镇已集聚私募基金及私募基金管理机构5030 家。
其中玉皇山南基金小镇入驻私募基金机构2631 家， 华融黄公望金融小镇入驻私募基金机构1179 家， 湘湖金融小镇入驻私募基金机构702 家， 白沙泉并购金融街区入驻私募基金机构331 家， 运河财富小镇入驻私募基金机构187 家。
从入驻私募机构的类型看， 其中私募基金管理人（普通合伙人， General Partners， GP）2249 家， 私募基金（Fund） 2781 家， 杭州市基金小镇私募基金管理人占比45%，远远高于浙江省金融类小镇的平均水平， 如表1 所示。
表1 杭州市基金小镇入驻机构数量和类型分布
（三） 私募基金运作规范程度较高
杭州基金小镇入驻私募机构（含GP 和Fund） 共5030 家， 其中在中国证券投资基金业协会（以下简称“协会”） 备案入驻机构1043 家， 占比为21%， 高于浙江省金融类小镇平均水平（全省金融小镇入驻机构备案比例为17%）。
其中， 玉皇山南基金小镇备案比例为24%， 私募基金规范化程度较高， 如表2 所示。
在入驻基金小镇的2249 家私募基金管理人中， 在协会备案的共450 家， 占比20%。
在入驻基金小镇的2781 家私募基金中， 在协会备案的共572 家， 备案比例为21%。
根据财新网报道， 九成私募基金游离于监管之外， 给私募基金的监管和系统性金融风险防控带来前所未有的挑战。
在2781 家私募基金所属的2191 家基金管理人中， 其中在协会备案的共1428 家， 备案比例高达65%。
这表明杭州市基金小镇引进和培育了一批运营规范、 具有影响力的私募基金管理机构（见表2）。
表2 杭州市基金小镇入驻机构协会备案比例 单位：
%
（四） 入驻私募机构本省展业明显
表3 显示了入驻杭州市基金小镇的私募基金的管理机构办公地分布情况， 管理机构办公地省（区、 市） 排名前三的分别是浙江864 家， 北京227 家， 上海223 家，累计占比为92.02%。
表4 显示了入驻私募基金管理人和入驻私募基金的管理机构办公地分布情况， 办公地省（区、 市） 排名前三的分别是浙江1177 家， 上海268家， 北京260 家。
累计占比为90.84%。
由此可见， 杭州基金小镇吸引浙江本省的私募基金机构入驻基金小镇， 着重培育当地的私募基金生态圈。
表3 入驻杭州市基金小镇的私募基金的管理机构办公地分布情况
表4 入驻私募基金管理人和入驻私募基金的管理机构办公地分布情况
此外， 在中国证券投资基金业协会备案的机构中有2066 家入驻基金小镇， 占比仅为8.44%， 入驻数量排名前三的分别是梅山海洋金融小镇534 家， 玉皇山南基金小镇380 家， 北京基金小镇353 家， 累计占比为61%， 其中在玉皇山南基金小镇入驻并办公的机构数量最多， 达到75 家， 远高于其他基金小镇， 这说明玉皇山南基金小镇能有效吸引基金管理人在基金小镇内办公。
尽管杭州市的五大基金小镇建设取得了显著成效， 然而在运行过程中仍然存在以下几个方面的问题。
（一） 私募基金机构异地办公现象十分普遍
目前， 入驻基金小镇的私募基金管理人的注册地与实际办公地（或者私募基金注册地与其私募基金管理人的办公地） 相分离的现象十分普遍。
在中国证券投资基金业协会备案的机构中， 入驻基金小镇并在小镇办公的协会备案机构仅329 家， 占比仅为1.34%。
然而注册地与实际办公地分离的私募基金异地办公会带来很多监管问题。
比如由于税收筹划、 展业需要、 政府引导基金要求， 嘉兴、 宁波、 西藏等地的基金小镇成了私募基金管理人的注册地选择， 但是这些管理人的实际办公地点却是在北京、 上海、 深圳等大城市， 一旦发生案件纠纷， 按照属地监管原则， 应该由嘉兴、 宁波、 西藏等地的公安局和证监局来监管， 这就容易导致监管不足， 但由北京、 上海、 深圳等地的部门监管， 又不符合属地监管的一般原则。
当私募基金的利益与投资者的利益背道而驰时， 目前的法律可能不足以应对私募基金所产生的风险［3］。
就杭州市而言， 尽管入驻五大基金小镇的私募基金管理人的办公地址和入驻私募基金的管理机构办公地主要来自于浙江省内， 但是直接在基金小镇内办公的私募基金管理人所占比例较低。
在杭州基金小镇办公的协会备案机构中， 玉皇山南基金小镇75 家， 湘湖金融小镇19 家， 白沙泉并购金融街区18 家， 运河财富小镇3家。
私募基金的异地办公将难以发挥金融机构集聚带来的信息分享收益和有效的投资决策［4］［5］。
（二） 基金小镇产业和金融基础都相对薄弱
创新生态系统构建可以对初创企业产生源源不断的吸引力， 同时培养企业家的专业能力， 形成良性循环， 使进入生态系统的初创企业比其他早期的企业更容易成功［6］， 然而这些需要大量的中介机构的专业人士， 例如会计师、 律师、 投资银行家和企业孵化器经理等为创业者提供专业建议［7］。
当前杭州市基金小镇虽然重点以培养和引进各种私募基金等为核心业态， 但忽视了引进证券公司、 信托公司、 公募基金、 财富管理机构等与基金小镇密切相关的资本市场中介机构， 从而导致基金小镇缺乏完善、 多层次的基金产业链及生态系统。
对冲基金小镇， 例如玉皇山南基金小镇， 缺乏金融中心的辐射和溢出效应；
股权类金融小镇， 例如湘湖金融小镇和华融黄公望金融小镇， 缺乏坚实的新兴产业基础和创业生态基础；
白沙泉并购金融街区等特色金融小镇也缺乏与国际金融机构的对接。
因此， 未来需要进一步巩固基金小镇的产业基础、 补齐金融基础相对薄弱的短板， 完善金融配套服务， 以便吸引其他类型的金融机构入驻， 进而将基金小镇打造为业态更加丰富的金融生态系统。
（三） 政府主导型基金小镇市场化程度不够
基金小镇的发展趋势应该以企业市场化运营为主， 政府精准投资为辅， 逐渐推进特色小镇市场化运作， 也就是特色小镇2.0 版本［8］。
目前， 杭州基金小镇的建设模式还是主要以政府主导型为主。
毋庸置疑， 政府主导型的基金小镇具有两方面的优势：
一是政府可以提供政策保障、 制度供给， 各方资源也可以更好地整合；
二是从规划、 招商引资到后期的运营管理， 政府可以起到一个统筹引领的作用。
然而风险投资是私人部门的活动， 对风险投资从业者提出足够多的专业知识要求， 政府原则上不应该充当风险投资家， 政府支持风险资本市场的方式应该是激发投资者投资意愿， 而非发挥市场主导作用［9］。
政府也可能会过度干预旨在促进活跃风险投资市场建立的公共政策， 从而忽视创业市场的规律， 使资金和扶持的配置效率低下［10］。因此， 政府过度干预会阻碍基金小镇的发展。
（四） 基金小镇同质化严重且品牌辨识度低
首先， 我国基金小镇前期规划定位不清， 同质化比较严重。
同质化主要表现在两个方面：
一方面是政策上的同质化， 各地的招商引资政策差异化不明显， 大都涵盖了税收优惠、 人才引进、 办公场所补贴等， 并没有体现地方差异；
另一方面是在布局上， 由于国外的基金小镇发展较早， 我国基金小镇在建设、 招标的过程中， 一般会参照国外的基金小镇。
与我国基金小镇雨后春笋般的发展态势不同， 国外的基金小镇多是自发形成的， 除了以金融为主导产业自发聚集形成以外， 也会结合当地的产业优势， 以实体经济为依托。
杭州的基金小镇在规划时， 自然也会借鉴国外经验， 结合杭州市本地的特色， 但是在结合过程中， 往往缺少可行性分析， 导致在规划时缺乏定位， 容易在空间布局上趋同， 造成产业布局不合理。
其次， 规划定位不清， 导致品牌辨识度不够。
不同类型的基金（对冲基金、 私募股权投资基金、 创业投资基金） 所需要的服务设施是不同的， 基金小镇的招商对象不明确， 大多数基金小镇想要同时吸引包括创业投资基金、 股权投资基金、 证券投资基金、 对冲基金等各类基金及相关产业服务机构入驻， 最终导致基金小镇缺乏专业性， 无论在哪个领域都缺乏竞争力。
（五） 针对问题私募基金的退出机制仍有待建立
目前一些基金小镇的入驻机构数量都在持续高速增长， 但入驻的很多企业存在违规经营、 具有高金融风险等问题， 容易破坏基金小镇的金融生态， 并不适合长期滞留在小镇， 然而现在国内大部分基金小镇都没有引入完善的退出机制， 考核制度也不灵活， 没有建立一套适用的入驻机构考核评价体系， 对入驻机构履行承诺及风险合规情况并没有进行一个全面、 系统、 常态化的排查， 对于私募基金管理人和私募基金风控情况也没有实现全面、 动态、 精准、 穿透的综合监控， 这些制度的不完善都最终会阻碍基金小镇的高质量发展。
（六） 基金小镇的评价体系有待进一步完善
浙江省质监局于2018 年1 月发布了我国首个“特色小镇” 评定地方标准《特色小镇评定规范》。
尽管该规范突出特色个性， 注重分类评定， 然而对于信息经济、旅游、 金融、 历史经典等四类产业特色小镇， 设置了完成总投资30 亿元的基本目标。
由于基金小镇是轻资产行业， 如果将大量投资花在硬件建设而不是对投融资制度环境的建设上， 可能违背私募基金行业的发展规律。
金融产业特色小镇产业“特而强” 的指标评定方法包含了管理资产规模、 特色产业比重、 高精人才集聚、 金融机构进驻、 投入水平、 产出效益、 辐射带动等七个指标。
但这些指标主要是对入驻金融机构的投资行为进行总量评价， 指标设计依然是以制造业企业的思维去评价金融类小镇的建设， 没有从整个私募生态圈的打造去构建评价指标体系， 也没有对其投资标的的质量进行跟踪， 未对金融机构之间的合作行为进行评估。
（一） 制定精准政策， 推动基金管理人在注册地办公
针对市场中私募基金管理人的注册地与实际办公地相分离的问题， 政府在制定相关税收优惠等扶持政策时， 应根据当地需求与产业基础， 差异化制定配套优惠政策， 推动基金管理人在注册地办公。
大力培养当地私募基金投资者， 建立起自身的差异化定位， 提升基金小镇相关基础设施服务水平， 打造创新生态圈， 增强基金小镇的特色吸引力， 促使私募基金管理人的注册地与主要办事机构所在地设于同一省级、 计划单列市行政区域内。
中国证券投资基金业协会需要提供精细化、 差异化的管理与服务， 加强对于原则底线要求的宣传， 避免注册审核陷入事务主义， 要提高效率。
在私募基金监管层面， 可以遵循中央抓大、 地方抓小的原则， 实施差异化、引导性监管， 代替粗放的单一监管体系， 降低私募基金监管难度。
（二） 夯实产业和金融基础， 丰富基金小镇金融业态
政府在搭建基金小镇管理平台时， 需要引进证券公司、 信托公司、 财富管理机构等辅助性产业和配套支持部门， 加强双方的对接与交流， 加速企业并购整合， 改善当地投融资环境， 推进多层次资本市场的构建与完善。
在基金小镇内部建立完善的产业链上下游配套服务， 引入产业链各方参与者， 使入驻私募基金投资机构、 企业、 投资人都可获得较好的配套服务， 推动基金小镇实现全产业链的覆盖， 同时吸引初创企业入驻， 强化金融对创新型经济的引领作用， 打造全国标杆性创新资本生态圈， 推动差异化探索与集成式创新。
可以考虑建设PE 二级市场， 促进机构之间的项目合作交流。
当地政府在基金小镇招商引资阶段需要制定合理、 公开的招商优惠政策， 从而营造良好的市场环境， 积极引导金融服务实体经济， 推动实体经济发展。
（三） 坚持市场化运作， 减少政府部门的不必要干预
仅靠政策优惠来培育基金小镇是远远不够的， 市场因素是影响企业选址最为主要的因素。
基金小镇的运营需要坚持专业导向与市场化运作， 充分重视市场的作用，突出市场主体， 避免推动建设基金小镇的主体单一化， 以便建设完整的金融生态链，打造更加开放的市场化金融集聚区。
同时， 政府需要为基金小镇入驻机构提供较为灵活的政策机制， 避免过度干预。
建立专家咨询委员会， 加强政府、 机构的良性沟通与交流， 融合双方各自优势。
制定合理、 公开、 透明的优惠政策， 营造良好的市场金融环境。
在利用政府的公共资源优势的同时结合私募基金行业市场化运作的专业经验， 起到相辅相成的效果， 有效避免政府单独运作中政府政策执行效率走偏。
（四） 重视差异化经营， 提升基金小镇的品牌辨识度
针对同质化问题， 在招商引资等政策方面， 应根据当地需求， 结合其产业定位，差异化制定配套优惠政策， 从而引导金融机构及园区企业主导或参与有利于基金小镇建设的各类活动。
差异化引导基金投向， 注重与周边地市的产业协同效应， 最大化发挥产业规模效应。
在布局方面， 基金小镇在规划选址时， 就需要考虑周边基础设施， 结合当地产业布局、 企业基础、 政策环境、 人文背景等情况， 结合当地金融与实体企业基础， 针对性地引入不同类型的基金机构， 从而进行产业合理布局。
基金小镇应明确招商对象， 提升服务专业性， 从而增强小镇的品牌辨识度， 凸显小镇经营特色。
可以建立多渠道传播机制， 积极传播， 从而扩大基金小镇影响力， 综合提升小镇能力。
基金小镇的建设应更多着力于软生态， 发挥其资源整合能力， 促使各类金融要素实现融通， 发挥协同效应， 为机构提供专业服务、 驱动地区经济发展、形成区域经济创新发展新格局。
（五） 进行风险控制， 构建私募基金准入和退出机制
更好地消除私募基金因不合规经营给基金小镇生态带来的不利影响， 离不开风险控制。
基金小镇要设立入驻标准， 对拟入驻的私募基金机构进行尽职调查， 进行机构的风险稽查， 促进机构落地金融小镇， 创建金融小镇的健康金融生态。
构建“全程监控、 持续核查、 定期清理、 定期公告” 的合规审查管理机制， 对未能遵守基金行业相关规定、 没有履行入驻合规经营承诺的机构采取清退处理。
建立针对私募基金机构不良行为的监管平台， 完善风险监测与评估系统机制， 增强风险预警能力， 可以利用大数据、 云计算等提高小镇建设的技术条件， 推动设立数据共享平台，打通调取数据的通道， 完善协作机制， 进而提高相关风险实时、 全面监测与防控能力， 打造健康金融生态。
（六） 完善评价体系， 促进基金小镇可持续健康发展
在浙江省质监局印发的《特色小镇评定规范》 基础上， 针对基金小镇的特殊性， 通过设立科学合理的评价指标， 构建适应私募基金行业发展规律的基金小镇评价体系， 对基金小镇的可持续健康发展刻不容缓。
在基金小镇的绩效考核评价方面，一方面可以选取基金政策效应、 管理效能、 信用水平、 经济效益等多方面的指标进行考察；
另一方面可以针对退出期基金的特点， 在退出期单设绩效考核经济评价指标， 对基金收益情况和已投企业运营情况进行考核。
注释
［1］ 陈宇：
《基金小镇何以成为“格林尼治” 小镇？》， 《杭州》 2016 年第8 期。
［2］ 孙雪芬、 包海波、 刘云华：
《金融小镇：
金融集聚模式的创新发展》， 《中共浙江省委党校学报》 2016年第6 期。
［3］ Mccahery， J. A. ， Vermeulen， E. P. M. ， “Private Equity Regulation：
A Comparative Analysis”，Journal of Management ＆ Governance， 2012， pp.197 -233.
［4］ Jappelli， T. ， Pagano， M. ， “Information Sharing in Credit Markets”，The Journal of Finance， 1993，pp.1693 -1718.
［5］ Doblas-Madrid， A.， Minetti， R.， “Sharing Information in the Credit Market：
Contract-level Evidence from U.S.Firms”，Journal of Financial Economics， 2013， pp.198-223.
［6］ Avnimelech， G. ， Rosiello， A. ， Teubal， M. ， “Evolutionary Interpretation of Venture Capital Policy in Israel， Germany， UK and Scotland”，Science and Public Policy， 2010， pp.101 -112.
［7］ Harding， R. ， “Plugging the Knowledge Gap：
An International Comparison of the Role for Policy in the Venture Capital Market”，Venture Capital， 2002， pp.59 -76.
［8］ 翁建荣：
《特色小镇2.0， 吹响新时期特色小镇建设的冲锋号》， 《浙江经济》 2020 年第5 期。
［9］ Mcglue， D. ， “The Funding of Venture Capital in Europe：
Issues for Public Policy”，Venture Capital， 2002，pp.45 -58.
［10］ Lerner， J. ，Boulevard of Broken Dreams：Why Public Efforts to Boost Entrepreneurship and Venture Capital have Failed—And What to Do About It， Princeton University Press， 2009.
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