周玉军
(青海省海北州门源县农村经济经营服务站，青海 门源 810399)
农业生产托管是近年来农村土地制度改革中探索出的一种新型经营模式。通过土地集中连片托管，在不改变土地承包经营权的前提下，实现土地的规模化、集约化、机械化与专业化生产，减少农业生产成本的投入，提高农业生产效率，对促进小农户和现代农业发展有机衔接，提升小农户发展现代农业能力，推进农业农村现代化，实现乡村振兴具有重要意义。近年来，青海省海北藏族自治州门源县积极引导农户开展农业生产托管，在北山乡、东川镇、泉口镇开展服务试点。通过项目带动，推动农业生产托管工作顺利开展，取得了初步成效。
门源县现有耕地面积44.43 万亩，农村人口13.1万人，其中劳动力8.35 万人。随着城镇化和农业现代化深入推进，农村青壮年劳动力大量离村进城，转移到二、三产业。据统计，2019年，全县农村外出务工人数4.75 万人，占农村劳动人口的56.8%。农村空心化、农业兼业化、农民老龄化现象十分明显，“谁来种地、怎么种地”已成为当前不容忽视的现实性问题。农业生产托管服务不改变农户土地经营权，顺应了农户“离乡不丢地、务工种地两不误”，以及农机、农资大户及农民合作社等新型经营主体期望实现规模经营的共同需求。门源县农业、农机、供销等部门因势利导，积极搭建平台，引导农业生产托管服务有序开展。截至目前，全县开展农业生产托管的服务组织达49家，托管面积达12 万亩，农业生产托管服务初见成效。
一是全托管。通过“区域化种植、标准化生产、订单化销售、一体化服务、产业化经营”的生产服务模式，提供“九统一”集约服务(即统一保险、供种、购肥、机翻、播种、田管、收割、代运、代储、代销)。在托管工作中托管服务组织统一购置化肥、农药、籽种、柴油，推出机械代耕服务模式，垫付机械作业费和农资费。这种模式让农户亲身感受到“省力、省钱又省心”。既提高了土地利用率，又降低了农民的生产成本，取得了双赢效益。二是半托管。此项工作主要是为农户提供耕、种、管、收等生产经营环节的机械服务，按实际作业项目结算服务费用。半托管相对灵活，目前较为普遍的托管服务方式。
2.1拓展服务方式。鼓励作业单位在遵循基本原则的前提下，结合自身和当地实际，大胆创新，摸索出适合本地可推广、可复制的运行模式。如北山乡采用的“服务组织和服务对象双向选择、县乡村三级联动抓落实”的模式，取得了投入成本降低、经济效益提高、农户和服务组织双赢的效果，得到了群众的认可。
2.2完善管理制度。一是制定实施方案。在对各乡镇主导产业、生产条件、自然地理环境等充分调研的基础上，科学制定实施方案。二是选择服务组织。在坚持“公开、规范、择优”原则的基础上，鼓励各乡镇创新选择方式，采用“自主申请、单方汇报、双向选择”的模式，确定服务组织和服务农户，最大限度让服务组织和农户满意。三是签订服务合同。签订规范的服务合同，明确地块、服务面积、作业时间、质量要求、验收等双方的权利和义务。四是督导检查。按照农业生产托管管理办法，建立实施过程中的指导、督促、检查制度，跟踪监测服务组织履约情况，并指导服务组织建立作业清单台账，保证作业效果。
农业生产托管通过提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，实现农户与经营主体双赢。农业生产托管与土地流转相比，在促进农业经营方式转变、推动土地规模经营、增加农民收入等方面具有明显的比较优势。
3.1降低投入成本，提高经济效益。农业生产托管前，农户要自己找机械，服务时间和质量无保证，服务技术和安全无保障。农机服务组织要登门联系农户，作业场地不连片，服务规模难以扩大；
误工误时的同时增加了生产成本。农业生产托管后，服务组织扩大服务能力，配置全套农业服务设备，作业质量和效率大大提高。农民务工种田两不误，既降低了生产成本，又增加了经济效益。托管服务有利于耕作制度改革，随着秋耕深翻和秸秆还田技术的推广应用，改善了土壤结构，提高了土壤肥力，改掉了农民焚烧秸秆的习惯，减轻了环境污染，社会效益、经济效益、生态效益显著提高。
3.2创新农业经营方式，**农业适度规模经营难题。近年来，农村青壮年劳动力大量外出打工，土地无人耕种、管理粗放、甚至撂荒等现象在农村越来越突出，虽然土地流转解决了这些问题，但随着农业市场化、机械化程度的不断加强，农村土地承包经营权确权政策的落实，促使农民更加珍视土地，很难形成有效、规范的土地流转。而农业生产托管正是推进农业适度规模经营的有效的途径。如北山乡推行农业生产托管以来，改变了“家家地里忙，户户各干各”的经营状况，农户有话语权、决策权，土地生产管理有专业人才、专业技术、规模团队、精良机具装备，更多的农民加入到现代农业发展中，农业生产托管正逐步成为**农业老龄化、经营分散化难题的有效经营方式，进一步推动了农业机械化、经营规模化、生产集约化的高效绿色现代农业生产方式，提高了农业综合效益和竞争力，促进了农业绿色发展和资源可持续利用。
农业生产托管作为基层对土地经营方式的一种探索和创新，得到了农民的认可和参与，具有良好的发展潜力。但发展过程中还存在一些亟待解决的困难和问题，亟需支持和引导。
4.1思想认识问题。据了解，目前各地热衷于社会资本投入到农村大规模承包土地、种植效益较高的经济作物。而当前农业生产托管的发展多以自主发展、自我完善为主。同时，农民对科学种植认识不够。特别是有些乡镇由于多年的耕种习惯，对秋耕深翻能使土地保墒蓄水、增加养分，秸秆还田保护环境、提升土壤肥力等优势不能正确认识，认为是额外的生产成本投入，接受度不高，推广有难度。
4.2发展瓶颈问题。一是缺乏资金。目前开展农业生产托管的多为合作社和农牧场，自有资本较少、社会融资能力较弱，贷款难现象普遍，拓展服务力不从心。二是缺乏人才。受就业环境、工作强度、工资待遇等影响，农业生产托管主体很难形成自身稳定的专业技术队伍，人才匮乏现象突出。
4.3规范发展问题。目前农业生产托管作为一种民间行为，大多依托农村的人情交往、个人威信、口头约定为纽带建立互信关系，缺乏法律层面的书面协议约束，一旦出现问题难以明晰双方责任，容易产生纠纷。
4.4客观局限问题。一是环境局限。门源县大部分属山区，地形呈阶梯状分布，大部分耕地地块小、坡度大、田间道路窄，不具备农业机械耕作条件，使以机械化为主要作业方式的农业生产托管有难度。二是产业局限。农业生产托管的产业范围主要集中在较为容易实行统播统种、风险较小、容易掌控的粮油生产，而在专业性强、劳动密集性程度高的蔬菜产业、农产品加工产业等领域，由于劳动力需求较大，成本投入较高等因素的影响，托管服务推广难度大。
遵循农业生产托管的客观规律，从实际出发，本着“依法、自愿、有偿”的原则，以市场为导向，加强政策宣传，规范引导农业生产托管健康发展。
5.1加强政策宣传。加大对农业生产托管项目的政策宣传，让广大农户和基层干部充分认识到托管带来的规范化管理的重要意义。加强对农业生产托管服务组织的技术培训，农技服务部门定期向农业生产托管服务组织宣传、推广新技术、培育新型农民，进一步强化科技和人才支撑，增强其发展的内生动力。
5.2强化规范发展。指导服务组织建立健全内部管理规章制度，提高规范化管理水平，达到示范推广标准；
制定服务标准和操作规范，引导服务组织规范服务行为。加强农村农业生产托管合同的规范管理，指导农户与各类农村农业生产托管服务组织签订规范的《土地托管合同》，明确托管内容、方式、期限、权利义务、违约责任等，确保农业生产托管合同依法规范。探索将农业生产托管纳入农村产权流转交易范围，畅通农业生产托管信息渠道，解决好信息不畅通、交易无场所问题。
5.3加大扶持力度。一是加强项目扶持。各级财政要安排专项资金，以奖代补的形式，对达到一定规模的农业生产托管服务组织给予扶持。二是提供政策支持。要对农业生产托管服务组织在仓储用地和晾晒、机具放置等用地方面提供政策支持，促进土地的规模经营和现代农业的发展。三是加强金融支持，设立融资专项补贴资金，适当补贴农业生产托管服务组织贷款和担保费用，解决贷款难等问题。
5.4发挥示范效应。认真总结开展农村农业生产托管经验做法，鼓励引导各类种植合作社、家庭农场、农机大户等结合实际，积极开展农业生产托管工作，逐步扩大托管面积、增加服务内容、延长服务链条，通过典型示范带动，不断增强生产经营和服务带动能力，促进农业生产托管工作健康有序开展。
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