武瑞清 杨晓玉 张艳军
（山西警察学院，山西 太原 030401）
中国知网关于“公安政策绩效评估”等3 篇论文，认为通过分析公安政策的形成过程及相关影响主体及因素，识别出促进或抑制公安政策绩效的诸多因素，即是公安政策绩效评估的价值之所在，为公安政策绩效评估打下了基本的理论基础，奠定了公安政策绩效评估的基本理论框架，但对于公安政策适当性评估较细的方面未有涉及，较少论及公安政策适当性评估内容，本文从近年来公安政策的有关案例出发，试图构建出公安政策的适当性评估的初步指标体系。
******2014 年提出了总体国家安全观，强调要坚持总体国家安全观，走出一条中国特色的国家安全道路，而社会安全是总体国家安全观涉及的诸多领域之一，践行总体国家安全观，实现我国的总体安全，离不开社会的总体稳定和谐和长治久安，而社会安全是当前国家安全的重要内容之一，公安政策适当性评估是有效化解社会安全风险的重要手段之一，因此加强公安政策适当性评估，是体现公安政策制定民主化、科学化的客观要求；
公安政策的制定过程包括公安利益的诉求、聚合、转换与输出，并且每个环节的科学合理程度都影响着公安政策制定的质量。
公安政策的制定是各级公安机关履行职责任务，实现良好社会秩序的重要工具，同时涉及广大群众的切身利益，也关系到公安机关打击犯罪的精准度，稍有不慎就会使公安政策走偏、失真，失去制定政策的初心原意；
通过对公安政策制定过程进行分析，提出了公安政策制定民主化的相关关系，即让公安机关内部、外部的不同主体参与到公安政策制定过程中，实现各类公安利益主体利益均衡，并最终为公安政策的民主化奠定基础。因此，进行公安政策适当性评估，有利于公安政策的制定者站在人民群众的立场上，出于履职尽责的要求考虑问题，既考虑政治安全，又考虑社会安全、经济安全，始终坚持总体国家安全观，以增强人民群众对公安机关及政府的信任度，有助于政府公信力的进一步提升，最终有利于实现国家安全、政治安全和社会安全。最后，加强公安政策适当性评估，可以提高公安政策的科学性、有效性，最大程度提高公安政策的质量、有效性，为政府、公安机关制定科学政策提供强有力的智力支持和理论支撑，能够有效应对我国社会安全领域的各种风险。
在总体国家安全观视域下，从人民安全、政治安全、社会安全、经济安全、文化安全等五个维度，对公安政策的总体合法性、政策可行性、现实合理性、公开公正性、公众参与度等五个方面进行评估论证，提出一套详细的指标体系。
公安机关是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法专门机关，也是国家上层建筑的重要组成部分，和军队、监狱、法庭等一同构成国家暴力机关，是巩固国家长治久安、维护国家安全、社会稳定的重要支柱力量。一项公安政策的出台，必须符合党的基本政策以及现行国家法律制度的规定，而维护当地社会治安，是法律赋予公安机关的法定职责。
据某日报讯：当盗抢分子在某州农村劫掠财物时，他们自身也成为了可变现的“财物”。不同的是，盗抢分子的“价值变现”来自政府奖励。2015 年2 月11 日，某州区综治办宣布：试行农村治安承包责任制一年来，全区农村“两抢一盗”案件发案1026 起，同比下降了32.73%。与单纯的行政考核不同，试点村的治安责任与工作人员的经济利益直接关联。某州区规定：按照人口规模不同，每年考评奖补各村1 万元至2 万元不等；
去年，某州区财政共拿出275 万元，试行以奖代补，将治安奖励直接拨付到村、到人。[1]
从以上案例可以看出，某州区综治办试行农村治安“承包制”，表面上“成绩斐然”，该地区“两抢一盗”案件发案数大幅下降，“成绩斐然”的背后隐藏着很大的政治法律问题。首先，综治办是当地党委政府主管的一个社会治安综合治理机构，街道设立综合治理办公室，县级以上党委政法委设立综合治理办公室，其职责是协调各部门之间的关系，不负责直接办理案件；
维护当地良好的治安环境，是法律赋予公安机关的神圣职责，这是任何组织或个人不可替代的法律规定，此类试点必须有法律的明确授权才可以试行；
其次，采用综治办购买“治安承包”服务的方式，势必耗费大量的公共财政经费，挤占其他民生领域所需的必要开支，这可能引发当地群众的不满情绪，从而导致不稳定因素的产生。最后，治安承包人都是当地的群众，缺乏必要的公安法律知识，没有受到专门的公安执法训练，在实践中容易出现执法偏差；
综治办组织的巡防队员，由于缺乏必要的格斗体能训练和配套的纪律要求，遇有暴力犯罪嫌疑人时，往往难以应付，或者遇有不法分子贿赂时，可能会突破底线要求；
如果，在治安巡防中出现伤亡，由于缺乏相应的保障机制，容易产生本该没有的矛盾和纠纷；
这和总体国家安全观中的人民安全、社会安全理念是不相适应的，只是以经济手段换取治安服务，并未真正考虑社会和群众的切身利益和社会治安环境的整体稳定。
当然也有一些公安政策因为合法性存疑，始终无法确定其政策进入立法议程。
据媒体报道，全国人大代表、黑龙江省齐齐哈尔市某律师事务所主任某律师连续九年将卖淫合法化，建议确认性从业者地位，从而达到维护社会和谐的目的。
在2012 年两会上，该律师曾提议“卖淫合法化”。她提议删除《刑法》第358 条中关于“组织他人卖淫”的处罚规定，但保留对“强迫他人卖淫”者的处罚。[2]
这是一项无法确立议程的公安政策。在案例中，某律师建议将卖淫合法化，确认性从业者合法地位，以达到维护社会和谐的目的；
笔者认为，这在我们社会主义国家是不可想象的。首先，这与党的政策是相背离的，早在新中国建立之初，党领导下的人民政府就取缔了绵延千年的社会毒瘤—妓院，将其中妇女收容并帮助她们，使之能学会一技之长，成为自食其力的劳动者。其次，这与社会主义核心价值观是背道而驰的，与我们新时代主流思想是格格不入的，在当前新时代的形势下坚持和发展中国特色社会主义，以中国式现代化推进中华民族的伟大复兴，实现第二个百年奋斗目标，根本上是靠劳动，靠劳动者创造财富，而不是不劳而获；
最后，这种非法性交易会败坏社会主义的整体社会风气，影响未成年人的健康成长；
更有甚者，会引发更多的违法犯罪，造成社会的不安定因素增多；
从总体国家安全观的角度来看，严重背离社会主义核心价值观和精神文明建设，总之，从以上两个案例可以看出，合法性是任何公安政策适当性评估所必须具备的前提指标。
2002 年8 月12 日起，公安部在北京、天津、杭州、深圳4 个城市启用2002 式号牌（即个性化车牌）。这种车牌比92 式号牌多一位，采用英文字母和阿拉伯数字的不同组合方式。车主可以根据自己的意愿自由选择编排车号。汽车类号牌号码为上下两排结构，上排是机动车登记机构代号，下排是号牌编号；
摩托车类号牌号码为左右结构，左侧是机动车登记机构代号，右侧是号牌编号。
这是一次流产的公安政策试点，关于车牌问题，本质上是公安机关车管部门对于车辆的管理问题，公安部在2002 年开始了对于“92”式车辆号牌改革试点工作，当时，公安部有关负责人说：此次对于机动车号牌进行试点工作，是为了适应我国汽车迅速增长的形势需要，也迎合了车辆所有人个性选择号牌的需要，试点在北京、天津、杭州、深圳四地展开，随后就出现了“USA—001”、“TMD—001”等个性化车牌，立即引起了社会广泛的反响和争议，从而引起了一定的混乱局面，最后公安部主动叫停了“02”式车牌的试点工作。
个性化车牌最大限度保障了公民进行选择的权利，充分彰显了车辆所有人的个性，但同时也影响了车辆号牌作为车辆管理手段的严肃性，削弱了公安车管部门对于车辆管理的权威性；
公民个人自选号牌实际上是完全私人领域，而车管部门颁发号牌实际上公共问题，两者是完全不同的领域，因此，不能混在一起管理，容易出现混乱。对于社会而言，社会问题可以分为私人问题和公共问题，正常来说，仅仅涉及某个人的愿望与自己实际状态之间差距的问题是私人问题，这种问题发生后只影响这个人及其亲戚、朋友等少数人，而不属于政府部门管辖或负责的范围，需要当事人私人解决；
反之，如果属于某一类人的期望与实际状态不符的情况，就呈现出集体性或公共性的特点，则属于公共问题的范畴，同样也涉及到社会稳定安全问题，因此，如果属于私人领域的事务，应该完全予以自治管理，如果涉及公共领域的范畴，则应该严格按照制定公共政策的程序，先行邀请法定的参与人举行公开听证，征询各方面社会人士的意见，个别重大的公安政策还有经过一定范围的试点工作，看看公安实践的总体效果，才能整体付诸实践。私人领域和公共领域不宜混为一谈，这和总体国家安全观的理念是不相适应的。因此，可行性是公安政策适当性评估应该具备的基础指标。
从“命案必破”到“命案不错”，在某省公安厅2014年2 月28 日下发的通知中，特别要求全省公安机关在案件侦破中强化证据意识，确保“命案一起都不能错”，该通知并没有要求公安机关“命案必破”。从“命案必破”到“命案不错”，这一转变受到了法律专家的好评。
在我们的印象中，命案必破一度是一个常态，无论是多年以前像完成指标一样的严打，还是我们经常看到的限期破案的上级指示，乃至于坦白从宽、抗拒从严的审讯原则，这背后都有命案必破的逻辑存在。[3]
这是一次公安政策目标的调整，虽然只有一字之差，但是这不仅意味着我们对于破案规律的认识和理解，有了一个时代的进步，而且这其中所代表的涵义对于基层办案民警来说，存在着很大的差别。中国自古以来就有“人命关天”的观念，体现了老百姓对生命权利的重视程度，因此，对于刑事命案来说，公安机关历来高度重视，都会抽调精兵强将全力侦破；
为了维护社会秩序的稳定，打击犯罪，同时也为了能尽快给被害人家属以心理上的慰藉和交代，所以，公安机关提出了“命案必破”的口号，在这个口号的激励和鼓舞下，一大批刑事命案得到及时侦破，打击了严重暴力犯罪分子的嚣张气焰，公安机关和广大群众欢欣鼓舞，取得了良好的社会效果。
但是，也遗留了一些积案、难案、疑案，客观上讲，侦查破案确有自身固有的客观规律，这是不以个人意志为转移的，作为公安机关来讲，应该发挥广大民警的主观能动性，加上现代侦查技术的最新发展，群策群力，尽最大努力去侦破每一起案件，尤其是刑事命案。但是，“命案必破”的口号，是针对当时严峻治安形势而提出的，有点绝对化了，违背了侦查破案的客观规律，以及马克思主义哲学的基本原则，同时给办案负责人及民警带来了巨大的压力，在某些特殊情况下，可能成为刑讯逼供和冤假错案的诱发因素；
以总体国家安全观的角度来看，反而容易引起国家人民安全、政治安全、社会安全方面的不稳定问题。后来，一些地方提出了“命案不错”的口号，实现了这次公安政策的调整，笔者认为，这个口号很好的平衡了命案重要性和破案规律的关系，既强调了刑事命案的极端重要性，不能出差错，同时又尊重了侦查破案的客观规律，这是公安机关在这个问题上政策的很大进步，因此合理性是公安政策适当性评估的关键指标。
人民网2014 年12 月4 日讯，据公安部“打四黑除四害”专项行动办公室官方微博消息，时任公安部党委副书记、副部长、“猎狐2014”专项行动领导小组组长刘金国在全国公安机关“猎狐2014”大决战视频会上指出：截至目前，行动已先后从60 个国家和地区抓获外逃经济犯罪人员428 名，全国警方要以更加昂扬的状态、更加凌厉的攻势，向外逃经济犯罪人员发起总攻，夺取“猎狐2014”专项行动决定性胜利。[4]
历年来，外逃经济犯罪嫌疑人给国家经济造成了巨大的经济损失，在国际上也给国家形象和声誉造成了不好的影响，国内的民众对此也很愤慨，民意不可违，公安机关责无旁贷，因此公安部的“猎狐2014”行动开展以来，如上面案例中所说，取得的成果斐然；
一项公安政策出台以后应该立即付诸行动，公安政策的执行力是公安政策的生命力所在。如果一项好的政策没有贯彻执行到位，那么最终的结果都是空的，因此，公安政策的执行，是将公安政策的目标转化为政策现实效益的唯一途径。对于缉捕外逃经济犯罪嫌疑人而言，公安机关代表国家行使犯罪管辖权，我们是正义的一方，打击腐败是全球各国形成的共识。当然，公安机关也克服了重重困难，包括全面掌握外逃经济犯罪嫌疑人线索，分析每一个案件、每一个嫌疑人线索，制定抓捕方案和抓捕力量，熟悉外逃嫌疑人所在国引渡的法律规定；
由于中国的警察在国外没有执法权，外国的社会环境和法律环境都非常复杂，可以说，对于每一个外逃经济犯罪嫌疑人的缉捕，公安机关都付出了巨大的努力，我们秉持正义，坚持原则，争取所在国政府和警察的支持，不辱使命，使大部分外逃嫌疑人回国到案，充分彰显了法律的权威与正义，公安机关将以更加饱满的状态、更加昂扬的斗志夺取最后的胜利，只有这样，公安机关才能践行总体国家安全观，全方位维护人民安全、政治安全和社会安全，维护我国在国际舞台上的正义形象。因此正义性是公安政策适当性评估必须具备的价值指标。
吃饭点菜，看病点医，这已是很寻常的事。但从2010 年10 月起，某省某市某区的群众又有了一项新权利：可以自选民警为其服务。
这项被冠名为“点警制”的全新警务服务方式，由某市公安局某分局首推。其内容为，办案单位在接警、出警、勘验、立案后，所有刑警和责任区民警接受群众点名，办理除重特大刑事案件、经济案件以外的一般刑事案件和治安案件；
“点警制”同时规定，民警的工资、奖金、福利及立功评先、晋级晋职与其工作业绩挂钩，点警案件办结数居前10 名的民警，将被授予“办案能手”称号，并予以奖励。[5]
首先，这是一项成效明显的公安政策创新，在此案例中，这项公安政策首先体现了马克思主义哲学思想中普遍性与特殊性的原理，“点警制”只适用于普通治安案件和刑事案件，这一要求基本上保障了公安局的每一位民警都能圆满办理好“点警制”所涉及的案件，因为普通案件一般事实清楚、证据确凿，比较容易办理。而对于重大刑事、治安案件，因为案情复杂，嫌疑人众多，证据不容易取得，因此需要组织和动员全公安局的力量来侦办，这样就需要调取公安局的侦查精干力量和破案各种能手，发挥公安局整体团队力量来全力侦破，而这些信息一般是普通群众所不大了解到的，不宜适用于“点警制”的。“点警制”是公安机关用心服务、精益求精的生动体现，为人民服务是公安机关的宗旨，不但要为人民服务，而且要高质量的为人民服务，让人民群众在公安局感到家一般的温暖，才是真正的为人民服务。
其次，“点警制”规定，民警的工资、奖金、福利及立功评先、晋级晋职与其工作业绩挂钩，点警案件办结数居前10 名的民警，将被授予“办案能手”称号，并予以奖励。这样就极大激发了民警们侦查办案的积极性，提高了办案质量和速度，加之“点警制”涉及“一对一”服务，增强了民警的责任心，大家都默默的“比学赶帮超”，之所以点你，是因为群众对你的更加信任，这促使民警不能辜负了这份沉甸甸的信任，圆满完成群众点你的每一个案件，这也是广大人民群众所乐于看到的结果，只有群众参与进来，一项公安政策才能焕发出生机和活力，群众是公安机关最好的监督员，公众参与度是公安政策适当性评估所应具备的保障指标。
综上所述，以总体国家安全观为视角，重点聚焦社会安全，通过公安政策在实践案例中的分析，对公安政策的总体合法性、政策可行性、现实合理性、公开公正性、公众参与度等五个方面进行评估论证，从而得出合法性、可行性、合理性、正义性、公众参与度等公安政策适当性评估的初步指标；
总体国家安全观是新时代条件下全方位的安全观，公安政策适当性评估的五个指标体系，能够基本涉及总体国家安全观所关联的五大领域，当然这个指标体系还不完善，需要从具体细节方面进一步深入研究。