胡杰容
老龄化和少子化是人口结构变迁的主要趋势，也是老年福利政策的重大挑战。近二十余年来，澳门人口的老龄化水平已经由2000 年的7.1%，上升到2021 年12.2%。①澳门统计暨普查局：https://www.dsec.gov.mo/ts/#!/step1/zh-MO，最后访问时间：2022 年6 月16 日。同时，澳门的总和生育率十四年来连续下降，人口出生率只有7.4‰，下降到了十七年来的最低。②澳门统计暨普查局：《澳门人口预测2016—2036》，https://www.dsec.gov.mo/getAttachment/e7df9bb4-f55c-4c61-97ea-b07798e5f2ec/C_PPRM_PUB_2016_Y.aspx，最后访问时间：2022 年6 月16 日。老龄化不仅导致代际契约难以实现，而且使得养老保障、医疗服务和生活照顾成为沉重的社会负担。③[德]考夫曼,弗兰茨-克萨韦尔：《社会福利国家面临的挑战》，王学东译，北京：商务印书馆，2004 年，第59页。一方面，老人的照顾需要在急剧增长；
另一方面，家庭结构小型化和家庭照顾功能式微使家庭养老面临着沉重的压力。面对老年照顾需求的增长与家庭功能降低之间的张力，澳门老年福利政策必须做出回应，重新审视与定位家庭和政府在老年福利上的责任与角色。本研究试图从政府与家庭关系的视角出发，结合去家庭化/家庭化概念及其相关的测量指标，分析澳门老年福利政策的模式和特点，并提出相应的政策建议。
在社会政策的研究中，非常有必要结合政府与家庭关系的视角。首先，政府与家庭之间的关系及其互动是推动社会政策建立与发展的重要力量。结构主义的理论视角认为，在工业化和城市化背景下，正是社会再生产和社会保护的前工业模式遭到侵蚀，尤其是家庭结构的变迁和功能的衰落，使得政府的福利责任承担成为一种必要。①Myles,J.and Quadagno,J.“Political Theories of the Welfare States.” Social Service Review,vol.76,no.1,2002,pp.34-57.其次，政府与家庭之间的关系型塑了不同的社会政策模式，成为社会福利体制比较研究的重要视角。蒂特马斯（R.Titmuss）对社会政策模型的划分隐含着政府与家庭之间的互动。②[英]理查德·蒂特马斯：《社会政策十讲》，江绍康译，长春：吉林出版集团有限责任公司，2011 年，第14—15 页。长期以来，政府与家庭之间的关系遭到忽视，直到20 世纪90 年代末期，才成为社会政策研究中一个备受关注的视角。皮尔森（P.Pierson）提出，在福利研究的三个世界中，应该突破市场与政府这一传统的二元划分，因为在先进的工业社会中现实的划分应该是政府、市场与家庭。③Pierson,P.“The Three Worlds of Welfare States Research.” Comparative Political Studies,vol.33,no.6-7,2000,pp.791-821.
围绕政府与家庭在公民福利承担上的权责关系产生了家庭化与去家庭化这两个概念。家庭化强调家庭作为福利生产的重要资源，在非正式照料和经济保障中承担的角色与功能。④Leitner,S.“Varieties of Familialism: The Caring Function of the Family in Comparative Perspective.” European Societies,vol.5,no.4,2003,pp.353-375.去家庭化则是将社会政策作为一种减轻家庭依赖的制度安排，具体指成人维持社会可接受的生活水准，不是依赖于其他家庭成员，而是通过有偿工作或社会保障体制。⑤Lister,R.“She has other Duties”—Women,citizenship and Social Security.In S.Baldwin and J.Falkingham(Eds.),Social security and social change: new challenges to the Beveridge model.Hemel Hemstead: Harvester Wheatsheaf,1994,pp.31-40.尽管市场也是满足个人需要的重要手段，但市场供给取决于个人的购买能力，容易带来阶层分化。因此，学者多从政府和家庭之间的关系出发，区分与比较家庭化与去家庭化两种不同的社会政策模式。卢曼和泽格尔（H.Lohmann&H.Zagel）认为，家庭化政策要求成年子女必须承担对年老父母的经济扶助和生活照顾义务的法律规定，强化代际依赖；
而去家庭化政策包括政府为缓解家庭成员之间在性别或代际上的经济依赖和照顾责任，为受照顾者提供的经济保障和社会服务，及其政府对正式照顾的监管和资助。⑥Lohmann,H.and Zagel,H.“Family Policy in Comparative Perspective:The Concepts and Measurement of Familization and Defamilization.”Journal of European Social Policy,vol.26,no.1,2016,pp.48-65.他们指出，政府为居家照顾老人的家庭提供退税或社会津贴，这些现金转移支付手段也属于家庭化政策。显然，在这种社会政策项目下，政府既不是谋求替代家庭功能，也不是片面强调家庭功能，而是支持家庭的照顾功能发挥。
莱特纳（S.Leitner）从社会政策在支持家庭功能和塑造去家庭化的照顾结构这两个维度，区分出显性的、自主的、隐性的家庭主义和去家庭化社会政策四种不同的理想类型：显性的家庭主义社会政策鼓励并支持家庭照护功能的家庭化结构程度高，但替代家庭功能的去家庭化程度低；
而自主的家庭主义社会政策同时拥有家庭化和去家庭化两个面向，既重视通过公共服务和支持性的政策维护家庭功能发挥，也强调通过政府干预替代家庭功能，家庭照顾是一种自主的权利而不是一种义务；
隐性的家庭主义社会政策则只是片面强调家庭责任和功能，既不重视支持家庭功能的发挥，也不试图减轻家庭负担；
而去家庭化社会政策强调通过政府干预去减轻甚至替代成员对家庭的依赖，但不重视支持家庭功能。①Leitner,S.“Varieties of Familialism: The Caring Function of the Family in Comparative Perspective.”European Societies,vol.5,no.4,2003,pp.353-375.莱特纳的概念框架结合家庭化与去家庭化两个概念，考察社会政策具有替代和支持家庭功能两个不同的面向，这两个不同面向虽有差别，但并不相互排斥。也就是说，某一领域的社会政策既可以支持家庭功能的发挥，也可以寻求对家庭功能的替代，或者既不增强家庭功能也不寻求对家庭功能的替代。
霍利德（I.Holliday）认为，在东亚儒家文化体系中存在着第四种社会福利体制模式，即以香港特区、日本、新加坡、韩国和台湾地区为原型的生产主义福利体制（productivist welfare regime）；
这种社会福利体制的典型特点是强调家庭本位，政府对社会福利权只做有限承诺。②Holliday,I.“Productivist welfare capitalism: Social policy in East Asia.”Political studies,vol.48,no.4,2000,pp.706-723.赖伟良比较澳门与香港两地的养老保障制度时提出，香港养老保障政策是市场化策略和选择性提供，而澳门的养老保障采用全民性提供和个人化策略，基本实现了全面覆盖。③赖伟良：《港澳养老保障政策比较研究》，《澳门理工学报》2013 年第1 期。另一些研究对澳门社会保障制度包括养老保障制度进行了经验总结与反思批判，涉及到政府与个人/家庭之间的权责均衡问题。孙代尧和薛伟玲结合澳门人口少子化和老龄化，系统分析澳门社会保障制度面临的两个巨大挑战：养老金的急剧攀升和权利义务关系的严重偏离。④孙代尧、薛伟玲：《人口老龄化背景下的澳门社会保障制度》，《港澳研究》 2013 年第1 期。鄞益奋提出，澳门社会保障制度对政府财政拨款依赖程度高，没有体现风险共担原则。⑤鄞益奋：《论澳门特区政府在社会保障制度中的角色转型》，《社会保障研究》2008 年第1 期。他还指出，澳门原居安老政策虽然取得了一定成就，但在鼓励家庭养老、优化社团服务绩效方面有待提升。⑥鄞益奋：《澳门特区“原居安老”政策评析》，《澳门理工学报》2010 年第4 期。陈慧丹也提出澳门双层式社会保障制度弱化个人义务，过分强化政府责任，给养老保障制度的可持续性带来压力。⑦陈慧丹：《澳门基本法规范下的社会保障发展》，《一国两制研究》2013 年第4 期。老年福利问题还不可避免地关系到居民在养老问题上的权责观念，一项实证研究发现澳门居民具有一定的社会保障权利意识，但照顾年老父母的家庭责任感仍然存在，尽管政府提供居民社会保障并没有削弱传统家庭观念，但传统孝道价值观也不阻碍居民对享有社会保障的诉求。⑧陈慧丹、陈建新：《澳门社会保障中政府义务与个人责任的互动》，《湖北行政学院学报》2018 年第2 期。随着老龄化的不断加剧，澳门特区政府的老年福利政策仍然是一个重要的研究议题。①叶桂平、王心、林徳钦：《澳门特区应对人口老龄化研究》，北京：经济管理出版社，2019 年。既有的研究侧重于从纵向维度去分析澳门养老保障制度的建立与发展，尽管已经关注到家庭与政府之间责任承担问题，但仍然需要借用去家庭化和家庭化这样的概念全面分析澳门老年福利政策的特点。
在福利责任承担上，政府与家庭关系的视角为深入探讨澳门老年福利政策提供了一个合适的视角。家庭团结和代际互赖与传统儒家文化相互契合，中国形成了老年赡养的“反哺模式”。②费孝通：《家庭结构变动中的老年赡养问题：再论中国家庭结构的变动》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)1983 年第3 期。包括孝道在内的儒家文化遗产型塑了中国人的家庭价值观和福利价值观，会影响到老年的照顾安排和福祉状况。儒家思想强调孝道，孝道引申出中国家庭的多元功能，包括代际之间的经济支持和生活照顾功能。③梁启贤：《澳门：儒家的福利国？——福利体制、公民权利的反思》，杨允中编：《澳门社会福利发展：特点与趋势》，澳门：澳门大学澳门研究中心，2006 年，第156 页。家庭是社会福利制度包括老年福利制度中的重要角色。在人口与家庭结构变迁的背景下，从政府与家庭关系的视角切入澳门老年福利政策的研究，具有理论和现实意义。
回归后，澳门经济的飞速发展和政府财政收入的增长为政府福利责任的扩张提供了基础，澳门进入“福利跃迁阶段”。老年福利管理体系、福利立法、福利服务网络不断健全与完善，已经形成了以社工局长者服务处、长者事务委员会为中心的老年福利管理体系，并先后颁行了“敬老金制度”、“社会保障法律制度”、“长者权益保障法律制度”、“长者服务十年行动计划”、“照顾者津贴先导计划”等老年福利政策，同时，建立了覆盖全社区的老年照顾社会服务体系。
（一）健全老年福利组织管理体系
老年福利制度的运行必须依托一定的组织体系。澳门已经建立了相对完善的老年福利组织管理体系。首先，在社会工作局下设长者服务处，其职责范围是协助长者取得家居支援或社区照顾服务；
执行照顾服务使用者轮候机制；
管理社会工作局辖下的长者服务设施；
对与政府合作的长者服务民间机构进行评估、资助、辅助、监督、指导，以确保它们提升服务质素及成效。2007年，澳门政府成立了长者事务委员会，作为一个综合协调部门，它不仅要协助政府构思、订定、执行有关老年福利的政策措施和行动，而且还要承担研究、协调、建议和监察的职责。④澳门特别行政区政府第307/2007 号行政长官批示，https://bo.io.gov.mo/bo/i/2007/46/despce_cn.asp#307，最后访问时间：2022 年5 月18 日。2010年，设立“立法保障长者专责小组”，推动长者社会立法的广泛关注及其参与。长者服务处和长者事务委员会是政府常设的老年福利管理组织，对推动老年福利政策的执行和制定发挥了重要的作用。
（二）完善老年福利规则体系
规则体系是老年福利制度运行的保障。依据《亚洲及太平洋老龄问题澳门宣言》（1999 年）、《马德里老龄问题国际行动计划》（2002 年），同时结合澳门本土敬老尊老的社会文化传统，逐渐形成了在地老化、家庭照顾、政府支持的老年福利政策。2018 年通过的“长者权益保障法律制度”（第12/2018 号法律）作为澳门老年福利政策的重要法律依据，明确规定了政府和家庭之间在维护长者赡养照顾、医疗保健、生活保障、社会参与等权益的责任。①澳门特别行政区政府第12/2018 号法律，https://bo.io.gov.mo/bo/i/2018/34/lei12_cn.asp，最后访问时间：2022 年5 月18 日。“2016—2025 长者服务十年行动计划”强调透过个人、家庭、社区、政府和社会整体的多方合作与共同承担，确保长者在生理需要、身心安全、社会归属、个人尊严和自我实现等方面，获得充分的保障和合适的支持。②澳门特区长者服务资讯网，http://www.ageing.ias.gov.mo/consult/principle，最后访问时间：2022 年5 月18 日。总体看来，澳门已经形成了比较健全的老年福利政策，并涵盖经济保障、医疗服务、生活照顾等长者需求的不同方面。
首先，收入维持政策。根据澳门“长者权益保障法律制度”，独立原则是推行长者政策和相关工作的首要宗旨，即通过收入维持政策如敬老金制度、社会保障制度、非强制公积金制度等实现长者的经济独立与生活自主。2005 年，澳门颁行了普惠制的敬老金制度（第12/2005 号行政法规），2010 年通过了新的社会保障制度（第4/2010 号法律），旨在为澳门居民提供基本的社会保障，尤其是养老保障。澳门政府还推行非强制性公积金制度（第7/2017 号法律），每年为每个公积金账户提供启动资金和财政盈余分配，以激励居民积极参与公积金制度。除了这些专享的福利外，老年人作为澳门居民还享受“现金分享计划”。此外，符合资格条件的老人还可根据澳门社会救助制度（第6/2007 号行政法规）申请经济援助金。
其次，医疗卫生政策。“长者权益保障法律制度”规定，特区政府应按长者的需要及公共资源条件，通过医疗卫生机构或其他符合条件的医护机构提供便利和合适的卫生护理服务，以协助长者提升体质与心理健康水平。根据《订定澳门居民取得卫生护理规则》（第24/86/M 号法令）和其它政策规定，在公立的医疗卫生机构或者与政府合作的机构中，年满65 岁的长者可以享受免费的医疗卫生服务、卫生护理服务、长者专科服务、居家卫生护理服务、舒缓及善终服务等。医疗卫生政策的运行主要依托政府建立的医护实体，但为了弥补公共资源的不足，政府通过各种形式支持私营医疗机构或社会服务机构参与医疗服务的供给。例如镜湖医院虽然是私营机构，但该院康宁中心得到卫生局拨款，对身患重症的长者提供免费的住院服务和舒缓治疗服务。工会联合会家居护理服务队得到政府资助，为行动不便的长者提供上门诊治和居家护理服务。政府主管或者得到政府支持的机构还为长者提供健康评估、慢性病自我管理、长者保健知识宣传，以促进长者身心健康与疾病预防，此外，卫生局还在卫生中心定期为家居照顾者提供照护技巧指导与培训。总体看来，澳门特区政府在长者医疗卫生服务方面承担首要责任，强调通过公营医疗卫生机构或者公私合作的形式，为长者提供预防、治疗、康复、善终等整合性的医疗保健服务。
再次，老年照顾政策。为了构建一个老有所养、老有所属和老有所为的共融社会，澳门长者照顾政策确立了原居安老、家庭照顾、共同承担的理念原则，倡导长者尽量可能长期在家居住，强调负有赡养和照顾责任的人或实体，必须切实履行法定义务。长者照顾强调以家庭照顾为基础，以居家式、社区式服务为支持和补充；
主张居家式、社区式、机构式服务与长者需要相协调。政府鼓励和支持家庭成员照顾长者并与长者同住，同时，通过政府资助制度支持社会服务机构为长者提供居家式和机构式照顾服务。
最后，其它老年福利政策。在“积极老龄化”理念的引导下，政府协助长者实现老有所为的积极角色，重视和珍惜长者拥有的知识、经验和能力，支援他们继续参与社会发展。“长者权益保障法律制度”要求确保长者与其他年龄人士一样享有平等的权利及待遇，维护长者的生存、尊严、自由、隐私、财产及赡养等各项权益。在生活环境方面，政府通过推行“长者家居安全评估及浴室改善先导计划”、“长者家居安全评估及设备资助计划”，提升长者居家安全和日常生活的自由与便利，保障长者能够在安全、包容和无障碍的环境中生活。另外，推行普惠性的长者优先优待措施，积极创建与维护敬老爱老、长者友善的社会环境。例如年满65 岁澳门长者可以申请颐老卡，即可享有由社工局与公共机构及企业签署合作协议所提供的福利及优惠。在其它的社会政策上，也给予长者优待。例如在社会住房评分排序轮候机制中，如果申请的家团中有长者，则给予额外加分。
政府与家庭在老年福利上的责任承担体现了老年福利政策的去家庭化水平，去家庭化概念逐渐形成了财务自主和社会服务两个维度。最初去家庭化主要集中在现金福利和时间权利上，目标是促进公民的经济自主，莱特纳和莱森尼奇（S.Leitner&S.Lessenich）提出去家庭化包括两个维度，一是经济的去家庭化，它是受照顾者从家庭中获得的经济独立程度；
二是社会的去家庭化，主要根据照顾责任在政府和家庭之间的分配，即公民可以在多大程度独立于家庭的非正式照顾功能与责任，可以在家庭提供的非正式照顾与政府直接提供或受政府资助的正式照顾之间自由选择。①Leitner,S.and S.Lessenich.Dependence as Dependent Variable:Conceptualizing and Measuring‘De-Familization’.In Clasen,J.and N.A.Siegel(Eds.),Investigating Welfare State Change:The“Dependent Variable Problem”in Comparative Analysis.Cheltenham:Edward Elgar,2007,p.250.他们批判了过去单一强调去家庭化概念经济维度的简化论倾向，纳入“经济独立”和“社会服务”这两个维度，丰富了对去家庭化概念的理解。②Kozma,B.Familisation, Ideology,and Populism: Investigating Reform-making Patterns in Central-European Family Policy Trajectories(Doctoral dissertation,Central European University).2021,p.15.
（一）家庭化与去家庭化的测量
埃斯平-安德森（Esping-Andersen）较早使用不同的指标对家庭化和去家庭化进行测量，他采用家庭为扶养与照顾儿童和老人承担的经济负担和时间成本、与家人共同生活的老人所占比率这两个指标来测量“家庭化”，采用全部服务（除医疗外）支出占GDP 的百分比、家庭津贴和税收减免总和占工资的百分比、3 岁以下接受公共托幼服务的儿童所占百分比或者接受社会照顾服务的老人所占百分比这四个指标测量去家庭化水平。③Esping-Andersen,G.Social Foundations of Postindustrial Economies.Oxford:Oxford University Press,1999,p.66.为了全面而准确地测量家庭化和去家庭化，尤其是凸显政府支持和强化家庭照顾功能的政策取向，莱特纳使用带薪育儿假的期限和对照顾者的现金转移支付水平这两个指标来测量家庭化，用儿童正式照顾的覆盖率、老年机构照顾或居家服务覆盖率来测量去家庭化。④Leitner,S.“Varieties of Familialism: The Caring Function of the Family in Comparative Perspective.” European Societies,vol.5,no.4,2003,pp.353-375.有学者对老年福利政策去家庭化与家庭化的测量采用四个指标，分别是政府直接提供或资助的院舍照顾和居家照顾服务的覆盖面、为老年提供经济支持的前提条件、最低养老金水平和老年照顾费用的现金转移支付。⑤Saraceno,C.and Keck,W.“Can We Identify Intergenerational Policy Regimes in Europe?”European Societies,vol.12,no.5,2010,pp.675-696.
借鉴以上的概念化方法和测量指标，对澳门老年福利政策的分析侧重收入保障和生活照顾两个方面，强调去家庭化的经济维度和社会维度。从资料的可及性出发，在经济维度上，采用老年收入保障包括社会养老金、老年津贴等的工资替代率和覆盖率这两个指标来测量去家庭化。在社会维度上，测量指标一是政府对正式照顾的职责即公共监管与政府资助的水平，二是老年正式照顾体系的覆盖率，三是照顾者津贴的工资替代率。
（二）澳门老年福利政策的去家庭化
1.收入保障政策的去家庭化
澳门老年收入保障制度强调政府财政责任，体现了养老保障责任的社会化和政府干预的制度化。澳门特区的养老保障体系包括五大支柱：支柱零：敬老金、经济援助普及性、需入息审查的社会援助；
支柱一：社会保障制度（养老金）、定额供款及福利的公共退休金；
支柱二：中央公积金制度职业性退休计划；
支柱三：个人投资及储蓄私人退休金和个人商业保障储蓄制度；
支柱四：家人支持、医疗券及社区服务等家庭供养及其他非经济支持。作为双层社会保障的第一层制度，2010 年澳门特区政府修改并制定了新的《社会保障法律制度》（第4/2010 号法律），建立澳门居民的基础养老保障，要求具有劳动关系的本地雇员及雇主向社会保障基金缴纳强制性制度供款，而符合法律规定的其他澳门居民可参加任意性制度供款。2017 年特区政府制定了《非强制性公积金制度》（第7/2017 号法律）来补充社会保障制度的养老保障功能，构成了澳门双层社会保障制度。非强制性公积金的分配制度是特区政府在财政年度预算执行情况允许下，向符合资格的澳门居民开展鼓励性基本款项和预算盈余特别分配，由社会保障基金管理；
而供款制度是通过雇主及雇员共同供款，或居民个人供款，并由符合资格的基金管理实体进行管理，并通过投资运营为居民养老生活提供更充裕的准备。非强制性公积金的供款以雇员每月基本工资为基数，雇员和雇主各5%缴纳供款。按照有利于雇员的原则，工资基数计算及供款比例可以提高，但同时设立供款计算基础的上下限和权益归属比例，供款十年及以上才能获得100%权益。
从澳门社会保障制度的供款与结算机制来看，其收入来源主要是受益人的定额供款、博彩毛收入拨款、政府财政拨款、投资收入、外地雇员聘用费用等。在澳门社会保障制度下，居民个人供款采用定额方式，且负担很低。2011 年制度开始实行之初雇员供款为每月15 澳门元，2017 年提高到30 澳门元；
雇主供款也同步从30 澳门元提高到60 澳门元。雇主和雇员的供款在社会保障基金总收入中占比很低。根据澳门社保基金年度报告，2011—2020 年十年里平均每年供款占社保基金总收入的3%左右，例如2018、2019、2020 年三年，供款收入占社保总收入的百分比分别为4.79%、3.1%和3.37%。①澳门社会保障基金：《社会保障基金2020 年度报告》，https://www.fss.gov.mo/zh-hans/aboutus/annualreport，最后访问时间：2022 年2 月22 日。由此可见，澳门社保基金的供款与结算高度依赖政府财政。另外，作为社会津贴制度的敬老金、“现金分享计划”则完全依靠政府公共财政。2020 年，澳门养老金和敬老金的总支出分别为42.13 亿澳门元、8.95 亿澳门元；
同期澳门政府财政总收入和总支出分别为1016.7 亿澳门元、961.27 亿澳门元，养老金和敬老金两项支出超过政府财政总收入和总支出的5%。①澳门社会保障基金：《澳门社保基金2020 年年度报告》，https://www.fss.gov.mo/zh-hans/aboutus/annualreport；
澳门年鉴：《澳门年鉴 2021 年度报告》，https://yearbook.gcs.gov.mo/uploads/yearbook_pdf/2021/myb2021cPA01CH17.pdf；
澳门统计暨普查局官网：《人口统计》https://www.dsec.gov.mo/ts/#!/step1/zh-CN，最后访问时间：2022 年11 月20 日。总之，从政府与家庭/个人之间在老年收入保障上的责任分担看，政府是最主要的财政来源，承担最重要的财政责任。
澳门老年收入保障的替代率反应了澳门老年收入保障的待遇水平。澳门养老金水平从2010年的每月最高1,700 澳门元提高至2020 年的3,740 澳门元，相对于同期澳门本地居民月收入中位数20,000 澳门元，基础养老金替代率为20.3%。敬老金从2008 年的5,000 澳门元提升到2019 年的9,000 澳门元。“现金分享计划”的待遇标准也从最初的每年5,000 澳门元增长到2019 年的10,000 澳门元。如果把养老金、敬老金、现金分享津贴、公积金账户注资这些现金福利加在一起，2020 年每位澳门老人每月可获得大约6,000 余澳门元的现金福利。这一待遇水平相对于同期就业人口工作收入中位数（15,000 澳门元）的替代率是40.7%，相对于同期本地最低工资标准（6,656 澳门元）的替代率是91.6%。
覆盖率体现了社会福利的惠及范围，澳门老年收入保障政策具有较高的覆盖率。澳门敬老金制度和“现金分享计划”采取普惠主义原则，其覆盖率几乎达到100%。2011 年，澳门社会保障制度改革将覆盖范围扩展至全澳18 岁以上的居民，年龄达到65 周岁，达到供款年限的澳门居民可以领取全额养老金。年满60 周岁的居民，满足规定的条件，也可以申请提前获发养老金。2020 年，养老金领取者总人数约12.3 万人，占年满60 周岁老人总人数的90%以上；
非强制性公积金批准提取总人数约8.2 万人，占年满60 周岁老人总人数的60%以上。②澳门社会保障基金：《社会保障基金2020 年度报告》，https://www.fss.gov.mo/zh-hans/aboutus/annualreport，最后访问时间：2022 年2 月22 日。养老金、敬老金、“现金分享计划”几乎达到全面覆盖。
总体来看，澳门老年现金福利包括养老金、敬老金、现金分享等主要由政府财政支持，保证老人能够获得稳定的收入，老人即使不依靠家庭的经济供养，也能维持社会接受的生活水准。麦克劳林和格伦丁宁（McLaughlin&Glendinning）提出，去家庭化强调法律条款和社会供给在多大程度上改变了男女之间、扶养人与受扶养人之间的权力平衡，不仅有关性别问题，也关涉代际依赖问题。③McLaughlin,E.and Glendinning,C.“Paying for Care in Europe: Is There a Feminist Approach?” In Hantrais,L.and S.Mangen (Eds.), Family Policy and the Welfare of Women,Cross-National Research Papers,Leicestershire:European Research Centre,Loughborough University of Technology.1994,p.66.这些福利措施强调政府责任，为老人提供了有力的收入保障，减轻了他们对家庭的经济依赖。从这些现金福利项目的覆盖率和工资替代率看，老人收入保障政策达到了适度的去家庭化水平。
2.老年照顾政策的积极家庭化
澳门具有孝老敬老的优良传统，老年照顾政策和照顾体系中融合了这一文化资源。支持老年融入及参与家庭生活、鼓励代际团结互助是澳门老年照顾政策的一个重要目标。虽然政策预设家庭对老人的照顾责任与义务，但政府在老年照顾政策执行和照顾体系运行中承担了重要的职责。一是监管和评估。澳门社会工作局建立了老人入住院舍和使用其它长期照顾服务的统一评估、转介及轮候机制，并负责开展个案管理、安老院舍转介、日间护理中心转介、失智症诊疗等服务，以确保公共资源适时分配与合理利用。二是实施对社会服务机构的资助制度，建立了合理成本负担模式，向包括老年服务在内的社会服务机构提供技术支援和资源辅助。此外，从2003 年开始，政府还资助老年服务机构为护老者提供照顾技巧培训、照顾压力舒缓和情绪支持等服务。简言之，澳门政府不是消极无为，而是积极主动发挥其在老年照顾政策中的监管、评估、资助角色，通过政府干预支持家庭照顾功能充分发挥，具有积极家庭化的倾向。
澳门的老人社会照顾体系建立在民间机构和政府部门合作的基础上，包括安老院舍、长者日间护理中心、家居照护队、长者日间中心、长者综合服务中心、“独居长者连网支援计划”和“长者关怀服务网络”等，但不同类型的社会照顾形式所处地位不同，所承担职能也不同。首先，政府公营或者政府资助的院舍主要为生活自理能力受限、家庭照顾资源匮乏的老人提供替代性服务，但主要发挥为困难老人照顾兜底的职能，居于边缘地位。其次，居家式服务面向居家养老的老人提供多元化、专业化的照顾服务。由社工、护理员和专业护士组成的跨专业团队，采用外展工作的模式，为居家的体弱老人提供居家照顾、心理社会支援和护理复康等服务。其中，居家照顾服务涵盖送餐、家居清洁、个人照顾、护送和陪诊、协助外出等，心理社会支援服务包括个案辅导、探访、电话慰问、互助网络、社区活动等。居家式服务作为家庭照顾的补充，为家庭照顾提供了重要的支持。最后，社区式服务主要是由日间中心和日间护理中心提供日间护理及其转介、暂托、暂宿，为家庭照顾者提供了喘息机会。澳门老人社会照顾体系已经涵盖住宿、餐饮、健康护理、康复训练、家居照顾及支援、紧急呼援、情绪支援、定时问安、定期探访、独居老年联网支援等服务项目。
尽管澳门的老年照顾体系职能分工明确、社会照顾服务内容完善、专业性强，但实际覆盖率不高。首先，安老院舍服务主要是面向健康状况不佳、自我照顾能力受限的体弱老人。床位供给的增长低于需求的增长，由于床位短缺，经社会工作局评估后，入住安老院舍的轮候时间往往长达2 年。2020 年，安老院舍总计14 家，使用院舍服务（包括私营安老院舍）的澳门老人共1,933 名，覆盖率约占年满65 岁老人总数的2%。①澳门年鉴：《统计年鉴2021》，https://yearbook.gcs.gov.mo/zh-hant/books，最后访问时间：2022 年6 月22 日。其次，居家式照护服务方面，尽管几乎全部得到政府定期资助，但主要为体弱或需他人照顾的老人提供服务。2020 年，提供服务个案共1,236 宗，仅占年满65 岁老人总数的1.3%。最后，社区式照顾方面，使用长者日间中心服务、接受日间护理中心服务的老人总计6818 名（占7.1%）。②澳门年鉴：《统计年鉴2021》，https://yearbook.gcs.gov.mo/zh-hant/books，最后访问时间：2022 年6 月22 日。从社会照顾体系的使用人数占年满65岁人口的比率来看，2018—2020 年三年间，实际覆盖率的均值是11.3%。③根据2018—2020 年澳门年鉴官网公布的不同类别长者服务设施的使用者人数加总得到正式照顾服务使用者总人数和澳门统计暨普查局官网公布的65 岁及其以上人口数计算得到。家庭照顾仍然是澳门照顾体系的基础，社会照顾主要覆盖自我照顾能力有限、家庭照顾资源不足的老人，只是对家庭照顾的补充，去家庭化水平有限。
为了鼓励与推动家庭照顾，缓解家庭照顾困难，澳门已经试行照顾者津贴制度。2020 年11月，澳门正式通过了“照顾者津贴先导计划”，面向与家人在本地同住、经济困难、生活自理能力受限并接受亲属照顾的受照顾者，包括失能或失智的老人，每月发放2,175 澳门元津贴。这一待遇标准相当于同期工资收入中位数的14.5%，占最低工资标准的32.7%。从严格的申请资格和给付条件看，照顾者津贴的给付对象比较有限，但覆盖范围正在逐渐扩大。“照顾者津贴先导计划”肯定家庭照顾的社会价值与贡献，鼓励与支持家庭积极参与老人生活照顾，体现了政府对老人家庭照顾的支持。在社会福利政策的前提假设中，家庭照顾者的角色定位具有不同的理想型。①Twigg,J.and Atkin,K.“Carers and Services:Factors Mediating Service Provision.”Journal of Social Policy,vol.24,no.1,1995,pp.5-30.政府可能将家庭照顾者视为首要的照顾资源，也可能视为与政府共同承担照顾责任的工作伙伴。从澳门老年照顾体系来看，家庭照顾仍然是老年照顾的首要形式，但家庭已经在向受到政府支持的照顾者转变。
总体看来，澳门老年照顾政策强调家庭照顾优先，但不是片面地强调家庭职责与功能，家庭也不是孤立无援的照顾者。一是政府通过与民间社会服务机构合作，提供全覆盖、专业化的居家式和社区式照顾，补充家庭照顾的不足。澳门的老年社会照顾体系比较完整、内容比较完善，服务水平专业化程度高、政府资助力度大，实现社区全覆盖，但替代性服务实际覆盖的是自我照顾能力有限、家庭照顾资源不足的老人，实际覆盖率不高。二是通过建立照顾者津贴制度，通过民间社会服务机构提供的护老者支援服务，为家庭照顾者提供多元的支持和支援，以促进家庭照顾功能的发挥。因此，老年照顾政策体现了积极家庭化的取向。
澳门的老年福利政策在老年经济保障上，强调去家庭化；
在老年照顾上，强调积极的家庭化，体现为去家庭化和家庭化的双重整合。发达国家家庭养老政策的发展逻辑是强调家庭化与去家庭化措施的平衡，以实现国家与家庭关系的均衡。②李连友、李磊、邓依伊：《发达国家家庭养老公共政策的理论逻辑、内容属性与经验启示》，《社会保障研究》2020 年第6 期。社会福利政策的比较研究表明一个国家或地区的社会福利政策并非体现为家庭化和去家庭化的简单二分法，而是家庭化和去家庭化都可能发生，并通过不同的方式结合在一起，且根据政策领域不同而有所差异。③Saraceno,C.“Varieties of Familialism: Comparing Four Southern European and East Asian Welfare Regimes.”Journal of European Social Policy,vol.26,no.4,2016,pp.314-326.澳门老年福利政策家庭化与去家庭化的双重整合有必要更加强调家庭与政府之间的责任平衡和风险共担。
首先，政府与家庭之间的责任均衡需要强调家庭与政府优势互补。家庭作为非正式制度，在维护代际团结、老少共融、在地老化，发挥情感和精神支持功能方面，具有独特的优势，对老人日常生活照顾和精神情感满足具有重要的价值。而政府作为公共组织，具有强大资源汲取和动员能力，可以为老年福利政策运行提供有力保障。提升老年福利要发挥家庭与政府各自的优势，实现二者的功能互补。如果采取隐性家庭主义模式，过于强调家庭化而政府无所作为，不仅难以适应当前家庭结构离散化、功能弱化、关系个体化的挑战，最终还会损害老年福利。④吴小英：《走出家庭主义的想象舒适圈》，《社会政策研究》2020 年第1 期。而全面的去家庭化过于强调政府责任，会带来养老成本的大幅提升，不利于老年福利政策的顺利运行。
其次，澳门老年收入保障制度需要重视政府和个人/家庭之间的风险分担和责任均衡。目前，澳门老年收入保障非常强调去家庭化，可能弱化家庭对长者的经济保障功能。在东亚福利体制下，家庭并不是被市场、政府、制度化的规则所替代的落后者，家庭领域是并且仍然是代际之间福利供给重要且动态的来源。①Izuhara,M.and Forrest,R.“‘Active Families’:Familization,Housing and Welfare across Generations in East Asia.”Social Policy&Administration,vol.47,no.5,2013,pp.520-541.尽管近些年来，东亚福利体制面临一些挑战，但是家庭作为福利提供者和制度化的社会行动者，仍处于中心地位。在经济波动频繁时期，政府财政收入下滑会带来财政来源的不稳定和不可持续②Papadopoulos,T.and Roumpakis,A.“Family as a Socio-economic Actor in the Political Economies of East and Southeast Asian Welfare Capitalisms.”Social Policy&Administration,vol.51,no.6,2017,pp.857-875.，进而影响澳门老年收入保障的筹资机制。在新冠疫情的影响下，澳门经济遭遇重创，政府首次出现财政赤字，直接影响到公共财政对社会保障包括老年保障的投入。按照风险责任共担的社会保险原理，非常有必要平衡社会保障中政府与家庭/个人的责任。在财政责任上，适当提高个人及雇主养老金供款水平，增强家庭/个人责任，以支撑社保基金运作的可持续性。
第三，澳门老年照顾政策上坚持政府支持家庭的积极家庭化道路。澳门老年照顾政策一方面强调家庭照顾优先，另一方面强调政府发挥支持和补充家庭功能的积极能动者角色。政府通过支持社会服务机构提供多元化、专业化的社区居家照顾，为家庭照顾者提供喘息机会，减轻家庭照料老人的负担；
同时为家庭照顾提供技术支援，提升家庭照顾能力。老年福利政策不仅要把家庭视为福利提供的主体与可资利用的资源，还应把它看作是政策的供给对象，给予家庭充分的支持，不断提升家庭的福利供给能力。③岳经纶、张孟见：《社会政策视阈下的国家与家庭关系：一个研究综述》，《广西社会科学》2019 年第2 期。在老年照顾中，政府不是取代家庭而是强化对家庭功能的支持与补充，使得政府与家庭二者都成为满足老年照顾需求、促进老年福利的能动主体。
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