袁 方
（江西科技师范大学，江西 南昌， 330038）
北宋神宗时期，一改太宗以来的被动防御国防战略，转向积极开边复土。
其中西北地区的攻略，尤其是熙河之役的战争过程历来为研究热点。
而对熙河路的起点，通远军的设置仍待深入讨论，如：为何选择古渭寨升级为通远军，由寨升军的原因何在，这一过程如何具体展开，秦州市易司向古渭寨市易司的迁移与此有何关联，通远军首任知军王韶在其中起到什么作用等①古渭寨市易司常被视为市易司之滥觞，在变法研究中一笔带过。
这类文章较多，恕不一一枚举。
对古渭寨市易司个体研究较深入者有陈晓珊。
她认为古渭寨市易司位置的选择基于市易、耕田和招纳人口的经济因素，其设立则体现了以经济发展带动区域建设、国防建设的熙丰时期西北边疆经略的重要特点。通远军的设置，李永磊从对夏政策方面有所探讨。（陈晓珊：《熙丰变法时期各地市易机构的分布特征与作用分析》，《中国社会经济史研究》2015 年第4 期；
李永磊：《从古渭寨到通远军——北宋御夏政策转变的个案分析》，《西夏研究》2011 年第1 期。
）。
本文拟从政治斗争与政区生成的角度，以古渭寨向通远军升级的政区化过程为中心，整体考察熙宁三年（1070）至五年（1072）的秦凤路、秦州和古渭寨，并以此为典型案例，分析新置统县政区的一种展开路径，探究政治斗争、军事战略、地理因素与政区变化的多重互动关系。
熙宁元年（1068），王韶上《平戎策》三篇，力陈先复河湟以攻取西夏的军事战略。
“神宗异其言，召问方略”②《宋史》卷328《王韶传》，北京：中华书局，1985 年，第10579 页。，但“知其言为可用而未遽用”③吴儆：《竹洲集》，卷1《论文臣当习武事》，文渊阁《四库全书》本，台北：台湾商务印书馆，1986 年影印本，第1142 册，第214 页。。
更重要的是，王韶的策略十分符合参知政事王安石的政治设计，又与王安石子王雱的想法不谋而合①《宋史》卷327《王雱传》，第10551 页。，因而得到了王安石的欣赏与认同。
“安石以为奇谋。
”②陈均：《皇朝编年纲目备要》，北京：中华书局，2006 年，第449 页。这使得由此进入秦凤路担任机宜文字的王韶获得了中央强势宰执的有力支持，为其此后在秦凤路的政治斗争提供了巨大的帮助。
王韶在秦凤路早期担任的职务机宜文字是安抚司的属官，“掌本司机密文字保管、收发、奏报”③龚延明：《宋代官制辞典》，北京：中华书局，1997 年，第460 页。，虽然一般不会直接领兵作战或独当一面，可“对军事业务的熟习使机宜很容易成为明日的将帅”④曾瑞龙：《拓边西北：北宋中后期对夏战争研究》，北京：北京大学出版社，2013 年，第142 页。。作为毫无实际战争经验，纯粹由中央差入西北战区的文官，这样的职务理论上既贴合身份，又表现了对其的重视。
但就王韶个人而言，这一职务已然埋下了不小的隐忧。
首先是与秦凤帅臣的关系。
作为前线最高军事机密的知情者，机宜文字的重要地位自不待言。它依附于帅臣，并在上传下达、日常行为中体现帅臣的意志。
因此这一职位常由帅臣自行辟举，如富弼安抚河东辟韩维管勾⑤杜大珪：《名臣碑传琬琰之集》下卷17《韩侍郎维传》，文渊阁《四库全书》本，台北：台湾商务印书馆，1986 年影印本，第450 册，第790 页。，韩绛帅环庆辟孙永⑥苏颂：《苏魏公文集》，北京：中华书局，1988 年，第799 页。，知永兴军晏殊辟张洞⑦晁补之：《鸡肋集》卷62《张洞传》，文渊阁《四库全书》本，台北：台湾商务印书馆，1986 年影印本，第1118 册，第918 页。等。至南宋时，机宜文字更多为帅臣子弟充当。
当机宜文字无法获得帅臣信任时，他将变得极为尴尬。
这代表了在日常事务中，机宜文字很容易被排斥在最高决策层之外，完全失去了辅助决策的参谋作用，成为了机械性的文字中转。
而战时或“被派上前线指挥一个不熟悉，特别是没有可靠情报的战区”，只能起到极为有限作用，面临高作战风险⑧曾瑞龙：《拓边西北：北宋中后期对夏战争研究》，第169 页。。
中央派遣的王韶显然并非秦凤帅臣自辟的亲信，如何与帅臣友好相处，避免被边缘化成为了首要问题。
与王韶搭档的第一任帅臣是孙永，但他半年后（熙宁二年六月二十二日）即“坐帅镇无状、奏报失实”而降知和州⑨徐松：《宋会要辑稿·职官六五》，上海：上海古籍出版社，2014 年，第4814 页。。
随后，李师中“改秦凤路经略安抚使、知秦州，迁右司郎中”⑩刘挚：《忠肃集》，北京：中华书局，2002 年，第256 页。。
熙宁二年（1069），王、李二人的相处基本维持了表面的和谐。
“王韶之议开边也，师中赞成之。
”⑪李焘：《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷212，熙宁三年六月丙寅，北京：中华书局，2004 年，第5144 页。这短暂的和平一方面源于王韶背后宰执王安石的支持，使李师中不得轻举。
更重要的是李师中本人的政略倾向。
虽或称其“持重总大体”⑫刘挚：《忠肃集》，第254 页。，范纯仁则评价为“好进任术，不能靖安其职，若边事稍宁，必须躁动，别图进用”⑬范纯仁：《上神宗乞令孙永依旧知秦州以责后效》，《宋名臣奏议》卷65，文渊阁《四库全书》本，台北：台湾商务印书馆，1986 年影印本，第431 册，第797 页。。
因此他与王韶在边务上存有部分共同取向。
但这种平衡是十分脆弱的。
李师中受到了富弼的欣赏与支持。“杜正献公、范文正公、富文忠公交口荐公有王佐才。”⑭刘挚：《忠肃集》，第255 页。富弼于熙宁二年二月复相。
一旦中央发生政治变动，或者王韶的举动超出了李师中的容忍范围，很容易引发两人之间的冲突。
其次是与以都钤辖向宝为代表的秦凤路旧有武官群体的关系。
实际上，双方很快便产生了龃龉。
对于秦州西部“族大难制”的俞龙珂部等青唐西蕃，“有司请讨且城之”⑮王称：《东都事略》卷82《王韶传》，济南：齐鲁书社，2000 年，第690 页。。
如果说这里的“有司”稍嫌隐晦的话，《宋史》“诸将”的称呼则更为直白①《宋史》卷（宋）328《王韶传》，第10579 页。。
作为唯一和俞龙珂部接境的地区，能够对其进讨的只有秦凤路，即驻扎在秦州的武将群体。这一倾向明显与王韶《平戎策》相异。对于较强大的西蕃部族首领，王韶意欲“厚以恩信结其宗党，使其倾心向慕，欣然有归服之意”者五七人，具体则是“朝夕出入于其间，往来巡行察其疾苦。
有生梗顽硬者即稍以恩信绥之，使其人皆知上位有爱我之意，欣然相劝，襁负而归于我”，“此抚属羌之策也”②彭百川：《太平治迹统类》卷16《神宗开熙河》，文渊阁《四库全书》本，台北：台湾商务印书馆，1986 年影印本，第408 册，第427 页。。
于是“因按边，引数骑直抵其帐，谕其成败。
遂留宿。
明旦，两种皆遣其豪随以东。
久之，龙珂率属十二万口内附，所谓包顺者”③《宋史》卷328《王韶传》，第10579 页。。
这一事件中，王韶为其长远战略的实施必然要站到“诸将”的对立面，阻止攻伐俞龙珂的行动。而“因寻边”一词明显表现出行为上的隐秘色彩。
由此可知，此时的王韶尚不具备与秦凤路武将群体直接对抗的能力，也无法获得秦凤帅的实际支持。
在不能正面从宋方阻止武力的状态下，只能从侧面，通过说服俞龙珂部的归顺，直接打消攻讨的借口，提前实施《平戎策》战略的一部分。
可以想见，此前的王韶当已实践其“抚属羌之策”，频繁与俞龙珂部交往抚绥。
至此之时，虽未竟全功，故仍需“留宿以示不疑”；
但已有一定效果，故能“两种皆遣其豪随以东”，即派遣使者与宋方初步接触。
王韶以此“改保平军节度推官”④王称：《东都事略》卷82《王韶传》，第690 页。，并于熙宁二年（1069）七月“被诏相度招抚”⑤《长编》卷228，熙宁四年十二月戊辰，第5558 页。
李焘本注认为此事当在熙宁三四年，张大昌已辨之。
又《宋史》《东都事略》之《王韶传》此下皆接述熙宁三年请营田、市易事，亦可证之。
故王韶留宿俞龙珂部至迟当在熙宁三年二月前。
此次留宿密切了双方关系，俞龙珂部亦派遣了使者，但真正内附则在熙宁四年末，故曰“久之”。
（《续资治通鉴长编拾补》卷5，熙宁二年七月，第211 页；
《宋史》卷328《王韶传》，第10580 页；
王称：《东都事略》卷82《王韶传》，第690 页）。
此举无疑会被以向宝为代表的秦凤武将群体视为抢夺军功的敌对行为，而命王韶参与招抚蕃部的诏令实际上也部分侵夺了兼任管勾秦凤缘边蕃部一职的向宝的权力⑥李焘：《长编》卷210“熙宁三年四月戊寅”有“宝旧为管勾（缘边蕃部——笔者注）”，第5101 页。。
这使双方的矛盾不断加剧。
“枢密院初用王韶提举蕃部，略不措置，向宝自以为王韶部辖，与韶不和。
既不和，更令宝与韶共事，宝专欲用兵，韶专欲招抚，其势必相沮坏。
”⑦李焘：《长编》卷212，熙宁三年六月丁亥，第5161 页。从既有矛盾为出发点，辅之负责事务上的实际交集，二人的冲突迅速由偶发的、被动的升级为常态的、主动的。
如王韶继续实践平戎策略，抚羌以使其归宋的过程中，“有两族不可招抚者，以宝沮害其事故也”。
这些行为从王韶一方的角度看来，是向宝等的故意阻挠，即“向宝素坏王韶事”⑧李焘：《长编》卷210，熙宁三年四月戊寅，第5101 页。。
下属间一定程度的争执尚在李师中的接受范围，甚至不无纵容。
“若可和，则委（王）韶和之；
若不可和，则令向宝与战。
此朝廷委李师中作帅本意也。
”⑨李焘：《长编》卷212，熙宁三年六月丁亥，第5161 页。但当争执升级为严重冲突时，其势必不能继续坐视。
“付卿一路，宜为朕调一将佐，使知朝廷威福。
”⑩李焘：《长编》卷212，熙宁三年六月丙寅，第5145 页。然而这只能是一种理想的状态，实际上王、向的矛盾已经无法调和，继续偏于中间的立场已经不适应实际情形的需要，也不可能符合边帅身份的要求。李师中只能选择其中一方，而他的选择也只能是向宝。这一点需要更深入理解王韶和向宝、李师中等的矛盾。
值得注意的是《宋史》的记载：
王韶筑渭泾上下两城，屯兵以胁武胜军，抚纳洮河诸部。
下师中议，遂言：“今修筑必广发兵，大张声势，及令蕃部纳土，招弓箭手，恐西蕃及洮、河、武胜军部族生疑。
今不若先招抚青唐、武胜及洮、河诸族，则西蕃族必乞修城砦，因其所欲，量发兵筑城堡以示断绝夏人钞略之患，部人必归心。
”①《宋史》卷332《李师中传》，第10679 页。
“渭泾”当从前引《东都事略》之《李师中传》作“渭源”。
李师中虽然在筑城上的观点与王韶有异，但是在招抚青唐等西部蕃族的总体取向上却是一致的。实际上，李师中还曾向中央请求金帛以“制置招纳蕃部”②李焘：《长编》卷210，熙宁三年四月乙丑，第5094 页。。而王韶与向宝虽然矛盾尖锐，但无论招抚还是攻伐，他们积极西向的边略都是明确无疑的。
甚至笔记或称“有向宝议洮河一说”，王韶见而悦之，以为可行③魏泰：《东轩笔录》，北京：中华书局，1983 年，第56 页。。
与中央朝堂上“愿二十年不言‘用兵’二字”④邵伯温：《邵氏闻见录》，北京：中华书局，1983 年，第41 页。的富弼、司马光等绝对保守派有着本质不同，陕西尤其是秦凤地方势力在用兵西北的态度上是颇为积极的。
在这种条件下，如果将秦凤的冲突理解为军事理念的不同，未免过于简单化处理。
再看王安石为王韶的辩护：
（王）韶孤立，为李师中所忌，众官兵所恶，安能沮向宝？ 朝廷但忧王韶为众排陷，不得申其志，不忧韶沮向宝事也”⑤李焘：《长编》卷212，熙宁三年六月丁亥，第5161 页。。
由此可见，向宝只是“排陷”王韶的众人的代表，王韶在秦凤路的处境实际上是“众官兵所恶”，“为众排陷”。
那么所恶之处何在？ 或者说，为什么主张积极的征伐取向的向宝等秦凤路旧有势力，却对持同样是积极取向的招抚的王韶有如此大的敌意？
这需要考察两种选择结果的差异。
向宝对于西部蕃部的征剿意图代表的是秦凤路势力的扩大，新收入的土地将自然地被纳入秦州，或者说秦凤路的范围。
考虑到传统上北宋对边境生事的态度，这对于地方将领或许并不必然代表着升迁的军功。
但可以预见的是增加的弓箭手和蕃兵，部分厢军向禁兵的升格，乃至于公使钱的增加。
这将给地方上的实权将帅带来实际的利益，不仅是更多不满员编制下的空饷，还代表着更多军队经营活动的被役使者和被剥削者⑥北宋军队经营活动对士兵的的具体役使者和剥削，可参见王云裳：《宋代军队经营问题研究》第三、七、八章，北京：中华书局，2013 年，第45-52、110-126、138-143 页。。
而作为王安石意志代表的中央派遣官王韶是独立于秦凤路体系之外的存在，其扩张对于秦凤路旧有体系是不可掌控的势力。
王韶的具体招抚活动既不通过秦凤路官兵进行，也不与其分享成果。
因此即使不考虑上述经济利益，王韶对于传统秦凤的游离本身已经是一种威胁，即“将帅以权有所分而多方沮坏，以快其私志”⑦李焘：《长编》卷230，熙宁五年二月甲子，第5599 页。。
因此从王韶空降、尚未拓边之初，秦凤路便对王韶怀有深深的戒意。而王韶的同党和部下也大都并非来自秦凤路，乃至陕西地区。如党光嗣“长于京师，应进士举不利，以小校从王韶在秦凤”⑧黄庭坚：《黄庭坚全集》卷30《左藏库使知宣州党君墓志铭》，成都：四川大学出版社，2001 年，第819 页。。
或基于此，其后朝廷给予王韶指挥的军队并非来自开拓熙河中自然处于后方的秦凤路，而是从泾原路抽调了景思立等人。
即便如此，作为旧有陕西五路成员的景思立也不免“凭附李宪干师律”⑨李焘：《长编》卷250，熙宁七年二月辛卯，第6103 页。，侵夺王韶的权力。
不仅王韶，其后中央派遣的高遵裕在秦凤路的境遇也与此相似。
熙宁三年（1070）四月，“西京左藏库副使、门通事舍人高遵裕提举秦州西路蕃部”⑩李焘：《长编》卷210，熙宁三年四月癸未，第5112 页。。
高遵裕与王韶“共排（向）宝，数有违言”，而“时（向）宝方为师中所信任”⑪李焘：《长编》卷212，熙宁三年六月丙寅，第5144 页。。短短两月间，高遵裕就与王韶联合，以对抗李师中和向宝。这固然有二人共同提举缘边蕃部，便于交流的现实条件，但并不囿于此。
此前，“会托硕、隆博二族相仇，董裕以兵助托硕。
遵裕乃言于师中，乞使宝还讨之”①李焘：《长编》卷212，熙宁三年六月丙寅，第5145 页。。
高遵裕从表达出这种善意到联王排向，向宝方面的敌对也当属重要原因。
既占据秦凤路部分资源，又具有不受或者不完全受秦凤路掌控的独立性，这样的王韶自然受到了秦凤路旧有武将群体的排斥，也不免给李师中带来内心的忧虑。
在王安石大力支持下，王韶在秦凤绝不会安于单纯的机宜文字工作，不断开展的蕃部招抚即为明证。
王韶的未来行动和发展完全不受李师中影响或制约，这不免为其“所忌”②李焘：《长编》卷212，熙宁三年六月丁亥，第5161 页。。
因此，李师中去职后，接任掌管秦州的秦凤路副总管窦舜卿对王韶延续了前任的对立态度。
他“与李若愚等合党，欲倾王韶”，奏报称“王韶招诱董裕下人不当，所以致结吴叱猎作过”③李焘：《长编》卷213，熙宁三年六月丙辰，第5188 页。。
此外，王韶和向宝势同水火，若李师中偏袒王韶，向宝背后的秦凤武将群体难免受到打击，甚至会对李师中因循怠惰、阳奉阴违。
作为边帅，李师中必须考虑到现实的部下态度，以避免失去对秦凤的足够掌控力。
其后李师中奏阻王韶提举缘边蕃部的重要说辞便是“用韶提举，若不令宝都大提举，即失宝心，不肯尽节”，并获得了陈升之的认同④李焘：《长编》卷210，熙宁三年四月戊寅，第5101 页。。与富弼的关系是另一重或隐或显的推力。李师中受到了富弼的赏识，因此富弼与王安石在变法上的尖锐关系就不得不纳入考量。
这种影响或不止来源于富弼。
王安石曾称：“初，王韶言沿渭地，李师中先与韶合，既而为大臣所讽，遽极力沮韶，奏以为全无荒地。
”⑤李焘：《长编》卷224，熙宁四年六月丙子，第5458 页。沿渭地事在熙宁三年（1070），而二年（1069）十月富弼已罢相，此处的“大臣”当另有所指，然不外乎反对变法之人。
而王韶正是变法派在秦凤路的代言人。
李师中的转向使向宝占据了上风，成为“师中所倚赖之人”⑥李焘：《长编》卷212，熙宁三年六月丁亥，第5161 页。。
这种支持会在短期内改变秦凤各方的势力对比，使王韶处于被动，但这无助于问题的解决。
王韶与向宝的冲突局面并不会随着李师中的支持而消失，王韶也不会因此放弃自己的平戎策略，甚至不会由此表现太多弱势。
王韶背后肩负着神宗和王安石恢复“汉唐旧疆”的长远战略，而他抚绥西蕃、“恢复河陇”正是其中的重要步骤⑦黄纯艳：《“汉唐旧疆”话语下的宋神宗开边》，《历史研究》2016 年第1 期。。随着《平戎策》的上书，这一战略在很长时间内都将和王韶，也和秦凤路密不可分。
这决定了即使王韶或在某一时期短暂受到抑制，但从长远看他必然不会离开秦凤，也必须有所作为。
这一本质在熙宁元年（1068）、二年时由于变法尚处于展开之中，主要的争端仍在朝堂，故而体现得还不那么明显。
这种隐晦使李师中作出了与向宝合流的决定，在秦凤内部取得了对王韶的优势，同时也将自己置于了变革的对立面上。
以上史实可见，王韶自中央派遣进入秦凤路后，实践《平戎策》，招抚蕃部，取得了部分成果。
但先后与以向宝为代表的秦凤武将群体和秦凤帅李师中产生了冲突，陷入孤立状态。
这种孤立本质上来源于王韶对于秦凤的独立性，也将促使其选择据点，进一步独立于秦凤之外。
熙宁三年二月十一日，王韶上言：“欲本路置市易司，借官钱为本，稍笼商贾之利，即一岁之入亦不下一二十万贯。”诏“如合选差官，王韶同管勾。及应有经画事件，并仰转运司从长相度施行，仍件具以闻。”①徐松：《宋会要辑稿·职官二七》，第3729、3730 页。此外，王韶“言渭源、成纪间有旷田万余顷，可募人营田”②王称：《东都事略》卷82《王韶传》，第690 页。。此前王韶还欲“筑渭源上下两城”③王称：《东都事略》卷91《李师中传》，第772 页。。
而“及韶改提举蕃部兼营田、市易，师中始言其不便”④李焘：《长编》卷212，熙宁三年六月丙寅，第5144 页。。
王韶与李师中、向宝等群体之间的矛盾正式呈现到明面。
秦凤路市易司的初置之地，史籍非付之阙如，则语焉不详⑤或因此，相关研究多直接将此市易司完全等同于古渭寨市易司。
前引陈晓珊《熙丰变法时期各地市易机构的分布特征与作用分析》关注到了在市易司设置地上秦州与古渭寨的争议，但误认为这只是一种市易司设置前的争论，因而同样忽略了秦州市易司的短暂存在。
魏天安注意到市易司从秦州到古渭寨的迁移，但一笔带过，既未论证秦州市易司的设置，也没有考察迁移的原因和过程。
（魏天安：《宋代市易法的经营模式》，《中国社会经济史研究》2007 年第2 期。
）。
熙宁三年（1070）六月八日，李师中称王韶“又欲移市易司于古渭寨”⑥李焘：《长编》卷212，熙宁三年六月丁卯，第5147 页。。
从二月十一日王韶申请设立并得到批准到六月初申请迁移，其间已过近四个月时间，有充分的条件建立起市易司。
此外既言“移”，则市易司已经设立且不在古渭寨当无疑义。
之后关于市易司设置地的争议都围绕着假定市易司在古渭寨，对秦州和古渭寨的利弊而展开，故之前市易司从逻辑上当置于秦州。
更为有力的证据在于“韩绛亦以市易不在秦州为非”和“（陈）升之以为秦州则应接蕃户太远”⑦李焘：《长编》卷213，熙宁三年七月己亥，第5176、5177 页。。
与前面只谈设置在古渭寨对秦州的影响不同⑧秦州作为秦凤路的首府，设置于本路任一地点的市易司必然对其产生影响，以此将其直接目为市易司所在稍嫌不足。，这两处直接提出了秦州作为对等讨论对象的地位。
整个讨论只有古渭寨、秦州两个选择，因此与新选择古渭寨能对等对比的，只能是旧有市易司置地秦州。
秦州市易司自熙宁三年二月十一日设立，至八月十五日下旨迁移至古渭寨⑨李焘：《长编》卷214，熙宁三年八月辛未，第5206、5207 页。，共历时约半年。
王韶提出将秦州市易司迁移至古渭寨后，双方就此产生了激烈争论。
李师中、李若愚、曾公亮、文彦博、冯京支持留在秦州。
他们认为设置在古渭寨有三个缺点：首先，市易司积聚财富，在极边的古渭寨容易引起西蕃贪婪之心，使其冒险入寇抢劫。
其次，妨碍了秦州“小马、大马家私交易”，同时“私交易多赊贷，今官市易乃不然”。
最后，古渭寨兴盛，会减少秦州酒税收入⑩李焘：《长编》卷213，熙宁三年七月己亥，第5176 页。。
王安石支持王韶的迁移，并对反对者提出的理由逐条进行了驳论。
陈升之则偏向于中立地位⑪《长编》认为陈升之“其言与（李）若愚等意协”。
但陈升之实称“秦州则应接蕃户太远，古渭则极边，诚恐群羌辟觊之心”。
在古渭寨方面，他与李若愚确有共识，但也明确指出了秦州的不足之处，实际上应属于两不相帮的中立观点。
（李焘：《长编》卷213，熙宁三年七月己亥，第5177 页）。
通过王安石的辩驳，我们可以较为清晰地看出反对派理由的疏漏。
这场争论对于深入理解王韶的独立地位，市易司位置争端背后更本质的问题有着重要的价值。
其中尤其值得注意的是第三点——酒税问题：
兼市易就古渭，则秦州酒税课利必亏。
又言“亏秦州酒税”。
今秦州尚运致钱物就古渭，若秦州酒税減，即古渭增收，钱在古渭、在秦州一也，则若愚以谓亏秦州酒税为不便非是也⑫李焘：《长编》卷213，熙宁三年七月己亥，第5176、5177 页。。
李若愚提出市易司在古渭寨“则秦州酒税课利必亏”。
王安石的反驳并不否认秦州在城酒税的减少，但认为古渭寨增收的酒税将弥补在城的减少，从而达到整体的平衡或增加，即“钱在古渭、在秦州一也”。
实地勘察秦州的李若愚是否不知道若市易司设立在古渭寨，则古渭寨酒税将大幅增加？答案很明显是否定的。
但在这种状态下仍然提出“亏秦州酒税”而“非亏秦州在城酒税”的命题，只能说明实际上秦州酒税总额中在城的减少并不能获得古渭寨的补偿。
李若愚已经清醒地认识到，一旦市易司迁往古渭寨，古渭寨将成为独立存在，酒税上不会真正受到秦州的制辖。
换言之，古渭寨市易司将是王韶的独立王国，秦凤路对其的制约会大为降低。
实际情况也是“置古渭以来，秦州愈不足”①李焘：《长编》卷224，熙宁四年六月丙子，第5461 页。。
王安石并非不知道这样的事实，但他仍可以藉名义上古渭寨仍然属于秦州来宣称“钱在古渭、在秦州一也”以驳难李若愚。
李若愚是李师中的故交，“在广西素与师中善”②李焘：《长编》卷213，熙宁三年七月己亥，第5176 页。。
作为中央临时派往陕西勘察的官员，他对于市易司若在古渭寨，将产生此等独立地位的认知只能来源于李师中。
李师中对于王韶的独立地位自然有着切肤的理解，并对此深深忌惮。
而其他反对者“皆以若愚等所言为是”③李焘：《长编》卷213，熙宁三年七月己亥，第5176 页。，说明他们也都对王韶的状态有所了解。这些人并非来自于同一个群体。曾公亮暂时是变法的同路者，他援引王安石目的在于排挤韩琦。文彦博则是熙宁变法中坚定的反对派，是富弼、司马光、韩琦的同道。冯京是富弼的女婿，“累数千百言”论王安石“更张失当”，同样是反对者。
但他在仁宗时“出安抚陕西”，“请城古渭，通西羌唃氏，畀木征官，以断夏人右臂”，在西北军略上与王韶有相近之处④《宋史》卷317《冯京传》，第10339 页。。
这样政见各异的三人都清楚这一点，足见王韶和古渭寨市易司在秦凤乃至陕西的独立地位在当时中央朝堂的高层官员中并不是个秘密。
因此，如果简单地将市易司设置地的争议局限于李若愚的三点影响，或者限于经济领域，未免失之毫厘。
实际上，如果说此前王韶与李中师、向宝等人的矛盾尚属于秦凤路内部的冲突斗争。
那么在市易司设立地和营田问题上的争议则是变法的正反双方第一次直接介入秦凤地方事务，本质上是中央两方政治势力在熙宁变法之西北拓边问题上的第一次力量角逐⑤关于渭源至秦州的营田争议，参见崔玉谦：《熙宁初年甘谷城垦田争议考述》，《西夏学》第9 辑。。
而市易司设立的位置也将直接影响到未来秦凤路，乃至整个北宋西北地区的政治格局和形势走向。
如果市易司设立在秦州，即秦凤路治所，实际上隐含了三重作用。
第一，市易司的设置意味着财源的增加。王韶奏称市易司“一岁之入亦不下一二十万贯”。这样的利润或许不够丰厚，但是具体到陕西地区的财政状况来考量。
景祐元年（1034），三司使程琳称“陕西岁费千五百万，其赋入支十之五，自余悉仰给京师”⑥李焘：《长编》卷114，景祐二年五月乙丑，第2675、2676 页。。
考虑到景祐元年至熙宁三年（1070）西北驻军的增加，中央补助占陕西财政总收入的比例只会更高。
对于财政严重赤字的秦凤路而言，市易司不失为一笔难得的稳定财源。
从公的角度，这直接增强了秦凤路的综合实力。
从私的角度，秦凤路的军队回易本就颇为兴盛。
就在此年七月，“诏秦凤路经略司擅贷封樁钱回易，令提点刑狱劾之”⑦李焘：《长编》卷213，熙宁三年七月壬辰，第5170 页。。而军界参与边境走私是宋代军队的主要经营活动之一⑧参见王云裳：《宋代军队经营问题研究》第七章第三节，第118—121 页。。官营市易司的设置和掌握有助于秦凤武将群体将走私活动合法化，以谋求更大的利益。
第二，位于秦州的市易司不免受到秦凤路安抚使等秦州地方官员的侵夺与掣肘，从而限制王韶的钱财收入。如前所引，市易司设立之初，诏旨便称“如合选差官，王韶同管勾。及应有经画事件，并仰转运司从长相度施行，仍件具以闻。
”虽然确认了王韶对于市易司的管理权，但同时也认可了陕西转运司干预市易司运作的合法性。
位于京兆府的陕西转运司对于秦州市易司的干预途径只有两种。
其一，常驻官员在秦州。
这就需要与秦凤路本地将官妥善相处以保证外部环境。
其二，通过旧有秦州职官来实现陕西转运司意志。
无论哪一种方式，陕西转运司对于市易司的操作都与秦州官员有所关联。
此外，即使摈除陕西转运司的因素，秦州本身对于市易司的影响也不可忽视。
在早先讨论王韶与向宝提举蕃部问题时，陈升之和王安石有一段对话：
陈升之曰：“（向）宝虽带此名，然止在其城中，即亦何害？ ”
安石曰：“（向）宝既为官长，即所属吏皆严惮之，其势足以沮事，何谓无害？ 兼因边事出城，即更足以乱（王）韶事。
”①李焘：《长编》卷210，熙宁三年四月戊寅，第5101 页。
同理，作为秦凤路的官长，秦州知州的态度很容易影响到市易司官吏的行为。
而直接设置于秦州，和秦凤路经略安抚司同城的市易司对于这种隐性的干扰更加无可抵抗。
第三，将市易司设置于秦州实际上意味着秦凤路对于市易司掌控力的增强，这同样代表了王韶影响的降低。
从根本上看，这即是通过财政控制的方式将游离于秦凤路，乃至整个陕西之外的王韶势力重新纳入其中。
这是秦凤地区对具有独立性的王韶的收编，更是传统的陕西对于新变的王韶的抑制。王韶代表的，是超越北宋消极防御为主的保守国防战略传统的积极进攻的主动战略。而陕西五路，本身已经在不断的防御作战中成为了一个体系完备、运作成熟的防守系统，与中央朝堂占据主导地位的“崇文抑武”、“守内虚外”治国理念相配合②参见陈峰：《宋代治国理念及其实践研究》，北京：人民出版社，2015 年，第66 页。。
对于这样的庞然大物，欲突破其固有惯性，进行新的变革无疑十分困难。
而这里所采取的以市易司置于古渭寨为切入点的方式正是王安石反复论说的“图大于细，为难于易”③李焘：《长编》卷230，熙宁五年二月癸亥，第5596 页。在实际操作中的具体体现。
无论何种理由，将市易司设置于秦州的意图都在于强化旧有秦凤群体对于这一新设立机构的影响和掌控，从而将其纳入旧有防御体系的轨道之中。
反之，王韶、王安石对于古渭寨的选择，也不仅在于实际经济价值，更重要的是对王韶的特殊政治优势。
经济条件上，古渭寨的天然优势获得了支持者和反对者的一致认同。
作为主要面向蕃部的官营经济机构，直面蕃部的极边位置最大程度上降低了蕃部交易的运输成本，自然受到欢迎。
这种优势很早就体现了出来。
嘉祐年间，张方平就奏言“自展置古渭一带堡寨，深在蕃界，蕃部交易为便，故货利湊集，近里诸寨城市为之寥索”④张方平：《张方平集》卷22《奏第二状》，郑州：中州古籍出版社，1992 年，第331 页。。
为此，韩琦“令增古渭地税，恐秦州人往古渭居”⑤李焘：《长编》卷213，熙宁三年七月己亥，第5177 页。，还向朝廷奏称“秦州永宁寨以钞市马。
自修古渭寨，在永宁之西，而蕃汉多互市其间，因置买马场”⑥李焘：《长编》卷198，嘉祐八年正月戊辰，第4789 页。。
这种历史有力证明了古渭寨设置市易司优越的经济条件。
就地理位置而言，虽然行政上仍属秦州，但是古渭寨远离秦州治所成纪县。
“古渭州距秦州三百里，经哑儿峡。”⑦李焘：《长编》卷174，皇祐五年三月乙卯，第4202 页。二者间的交通条件也不甚佳。自秦州西部的文盈关“至古渭九十里，其间但通一路，路旁即是界濠”⑧苏辙：《龙川别志》卷下，北京：中华书局，1982 年，第94 页。。
这条路基本是顺着渭河河谷而行，“旁河五六百里”⑨李焘：《长编》卷174，皇祐五年三月乙卯，第4202 页。。
此段河谷大都不开阔，夹于两侧黄土墚之间，因此“小警则路绝”⑩《宋史》卷331《马仲甫传》，第10647 页。。
较远的距离和恶劣的交通条件使秦州对于古渭寨“常患地阔远难管摄”⑪（宋）李焘：《长编》卷214，熙宁三年八月辛未，第5205 页。。
古渭寨实际上已经脱离了秦州和秦凤路，乃至陕西地方势力的有效控制范围。将市易司置于此可将秦州的影响力削减至最低，甚至在特殊条件下可以“路绝”为由拒绝秦凤的调配，获得独立发展的权力。
王韶在古渭寨也有经营基础。
前引陈升之与王安石对话中，陈升之表示“（向）宝虽带此名，然止在其城中”。
可知与在秦州城中的向宝不同，王韶当是在城外的。
具体驻地史未明载。
但对其后同样提举秦州西路蕃部的高遵裕，史称“迁通事舍人，主管西路羌部，驻古渭砦”①《宋史》卷464《高遵裕传》，第13575 页。。
因此，至迟在受诏相度招抚蕃部后，王韶应已常驻古渭寨。
在此前后，他对于俞龙珂等秦凤西部蕃部的招抚活动也都以古渭寨为中心。
这种长期驻扎、经营的根据地，对于王韶自然有着无可比拟的优势。
为综合考量，在市易司驻地的争论之外，我们还需要将营田的问题纳入考察视野。
反对将市易司设置于古渭寨的政治群体同样强烈抵制对渭源至秦州沿河良田的营田活动。
对此，李若愚的按实称“问田所在，韶不能对。（窦）舜卿检索”，自渭源至秦州“仅得地一顷”②《宋史》卷328《王韶传》，第10580 页。。这种说法自然不可能符合事实。
韩琦镇陕西时，侯可“说渭源羌酋输地八千顷，因城熟羊以抚之”③《宋史》卷456《侯可传》，第13406 页。。
熟羊在渭源和古渭之间，距离二者均约20 公里，而渭源至秦州不低于120 公里④熟羊在通远军（古渭寨）北四十里；
熙州东至本州界一百五里，自界首至通远军六十八里，而渭源在州东九十二里，故渭源至古渭寨八十一里，又据熟羊位置，则渭源至熟羊四十一里；
古渭寨至秦州有两条路，东至本军界六十里，自界首至秦州二百四十五里，故东路三百五里，南至本军界一百二十里，自界首至秦州一百二十里，故南路二百四十里。
（王存：《元丰九域志》，北京：中华书局，1984 年，第125、126、138、139 页）。
因此，渭源至秦州间可供营田的土地绝不会止一顷。
这种明显无法成立的说法只能是出自限制王韶的政治需要。
如果无法在秦州西部边区进行营田，则直接切断了王韶独立的兵粮来源。
如果市易司置于秦州，则市易司将处于秦凤掣肘下，难以独立自主。
因此，在渭源到秦州一线的营田和市易司设置于秦州还是古渭寨两个问题的失利会直接将王韶置于钱粮根本均受制于秦州的不利境况。
其所有举措，尤其是军事行动的规模、胜败乃至可能性都将直接取决于秦州的供馈和决断。
这种空有名头，缺乏实际资源，处处受制于人的情境正是熙宁三年（1070）前王韶的实际状态。
在此之下，他只能铤而走险，“以官钱假亲旧，使之他方贩易，放散甚多”，通过违法回易的方式获取招抚蕃部活动的资本。
这件事情也果然被倾向李师中的李若愚作为罪证奏报给朝廷⑤李焘：《长编》卷213，熙宁三年七月己亥，第5176 页。。
反之，古渭寨市易司的钱帛收入直接由其支配，辅之以营田所得粮谷，就可以实现王韶在钱、粮两方面的绝对自主。
故王安石称：
韶欲于古渭置市易，非特一利而已。
使蕃部得与官司交关，不患边人逋欠，既足以怀来蕃部，又可收其赢以佐军费。
古渭固宜聚兵，但患财谷不足，若收市易之赢，更垦辟荒土，即将来古渭可以聚兵决矣⑥李焘：《长编》卷215，熙宁三年八月辛未，第5205 页。。
虽然是新设立的独立经营机构，但古渭寨市易司本质上承担，或曰分享的，仍是秦州地区官营边贸的权力，是秦州边贸机构中因政治斗争而分立、具有相对独立性的特殊组成部分。
此前的边贸虽然是私市贸易，“蕃中物货四流，而归于我者岁不知几百千万，而商旅之利尽归民间”⑦徐松：《宋会要辑稿·食货三七》，第6812 页；
《宋会要辑稿·食货五五》，第7269 页。
但政府依然可以通过对交易地的限制和牙人的管理变相介入、管理市场交易⑧杨作山：《试论宋代牙人在蕃汉贸易中的作用》，《西北第二民族学院学报（哲学社会科学版）》，2007 年第3 期。。
这种边境贸易带来的商税收入也是秦州财政收入的重要组成。
前引韩琦讨论古渭寨与永宁寨奏疏后，“诏复置场永宁，罢古渭寨所置场，蕃部马至，径鬻于秦州”⑨李焘：《长编》卷198，嘉祐八年正月戊辰，第4789 页。。
这种改变即是从古渭寨收回对秦州边贸最重要组成部分，市马贸易的监管权。
政府对私市贸易的监管权正是市易司的权力来源，不同之处只在于政府介入贸易的程度。
前者政府处于边贸行为之外，通过管理中间自由身份的牙人进行间接管理；
后者牙人成为政府雇员，以官营中介机构取代了自由松散的牙人群体，使政府直接处于边贸双方的中间位置，属于直接管理。
管理强度的提高并不会改变政府管理边贸权力的性质。
因此，我们可以将秦州市易司的设置目为对旧有秦州官府部分经济权力的分别。
由于两个行政主体的同城状态，以及权力受让方行政等级低于转让方的政治身份，此时的分别属于分享状态。虽然存在潜在的分离倾向，但秦州官府尚能事实上共享这部分权力，因此虽有不满，但未进阶为激烈冲突。
而秦州市易司向古渭寨市易司的转变表面上是这部分行政权力主体的地理迁移。
但如前所述，王韶及其掌控的古渭寨在秦州乃至秦凤路具有超然的独立地位。
古渭寨市易司代表了市易司相关权力溢出秦州官府的势力范围，从潜在独立可能性升级为实际独立地位，仅在名义上仍然从属于秦州，是权力分享向权力分割的转变。
由于双方实际上是不同地区的最高行政机关，因此二者间的权力变化，即古渭寨市易司对于秦州官府经济权力的分割实际上便是古渭寨地区对秦州的权力分割。而通过对统县政区部分权力的分割，古渭寨超越常规，成为特殊的县级政区①古渭寨旧有等级，笔者认为应当属于宋代陕西沿边较为常见的寨型县级政区。参见李昌宪：《中国行政区划通史·宋西夏卷》第1编第3 章第2 节，上海：复旦大学出版社，2007 年，第112 页。。这为其由县级政区升级为统县政区开辟了道路。
宋神宗恢复“汉唐旧疆”的政治理想首先是“幽燕、西夏（含其吞并的河西等地）、河湟、吐蕃和交趾”的地理分解②黄纯艳：《“汉唐旧疆”话语下的宋神宗开边》，《历史研究》2016 年第1 期。。
其中王安石“兼制夏国”的大战略在王韶“欲取西夏，当先复河湟”的战略中进行了第二次任务分解。
随着古渭寨市易司的建立，对“先复河湟”实施了古渭建军，接引洮河，再取青唐要领的第三次任务分解。
王韶在《平戎策》中虽然提出了抓大放小，逐步绥服西蕃的策略，但实际上并没有更为具体的行动路线图，甚至还停留在简单地以恩威驱羌戎的程度③彭百川：《太平治迹统类》卷16《神宗开熙河》，第426、427 页。。
此前他在秦凤路的行动也基本以抚绥招纳为主，并没有将蕃部正式纳入汉地统治序列的迹象。
因此这还只是一种较为粗疏的初步战略构想，需要在实践中进一步梳理细化。
正是在秦凤路的具体实践和市易司设置的冲突中，恢复河湟的思想逐渐具体化，产生了通过政区分离的方式，以古渭寨为初步基地，以青唐为第二基地，张势西扩的现实步骤。
熙宁三年（1070）七月，在市易司初争之时，王安石尚处于被动应对的状态，只是对李若愚所提出古渭寨市易司的不利影响进行逐条反驳，破而未立。
因此称“今王韶欲就古渭置市易利害，臣所不敢断，然若愚所奏，即臣未见有害”④李焘：《长编》卷213，熙宁三年七月己亥，第5177 页。。
在神宗再次询问陈升之后，王安石首次提出了古渭建军的议题：
臣诚以为今欲连生羌则形势欲张，应接欲近。
就古渭置市易，则应接近。
古渭商旅并集居者愈多，因建以为军，增兵马，择人守之，则形势张矣⑤李焘：《长编》卷213，熙宁三年七月己亥，第5177 页。。
这一提议实际上是顺着商旅集居的话题提出的，但显然并不能将其理解为经济因素促成了政区变化。
古渭设军的目的在于连生羌，张形势。
如前述，古渭寨市易司是王韶的重要军费来源。
因此商旅的集中在此所代表的并非行政强度的增大，而是军费收入的保证，并非经济条件，而是军事条件中的后勤补给。
“建以为军”和“增兵马”才是根本的联系。
而这里“择人守之”的“人”很明显是王韶的变相说法。
我们很难断定这是王安石此前既有古渭寨认知的第一次公开表达，或者只是在朝堂激烈辩驳中一次临时的急智。但可以确定的是，此后王安石对于这种想法进行了进一步的深化总结。在八月十三日再次与神宗谈及王韶时，王安石已经完成了从驳论到立论的转变，从容不迫地阐述了古渭寨市易司的优点，以及以政区设置为标准逐步西进的综合布局：
秦州常患地阔远难管摄，若得古渭蕃盛，因建军令救应侧近城寨，分秦州忧责，接引滔河一代蕃部，极为长利。如王韶者，令领古渭军事，亦无害也。……今若得青唐，建以为军，其首领便与一诸司使副名目，令为军使，亦未为过。何则？秦州要得青唐要领，建以为军，使汉官辅之，又建古渭以为军，即秦州形势遂长，足以抗西贼①李焘：《长编》卷214，熙宁三年八月辛未，第5205、5206 页。。
在这里，王安石巧妙地通过古渭寨驻军对沿边城寨的救援将古渭寨和秦州从对立关系转化为主辅关系，从而将古渭建军称为“分秦州忧责”。
在此条件下，古渭寨接近蕃部的优势被进一步放大。
而评价王韶的“亦无害也”，很明显属于退让的谦辞，避免了专横的色彩。
青唐建军是对旧有论说的再次发展。
“以汉官辅”蕃部首领，或以蕃部首领为军使，以中央朝廷派遣流官为实际管理者，或者采取类似后世“土流并治”的方法。
这改变了旧有羁縻属性，成为了正式政区或准政区，强化了中央的控制。
而古渭、青唐等军的设置，正是以政区设置为标准，对“恢复河陇”成果的确认。
这种想法虽然与真实的熙河开边仍然存在较大差距，但基本的路线已经成熟。
而在这幅图景中，古渭寨设军无疑是十分重要的一环，代表了拓边的实际开端。
而拓边的事实运作者王韶，通过古渭寨市易司的设立和沿渭土地的营田确保了后勤钱谷的供馈，但尚缺乏最关键的因素，军队。
王韶此前在秦凤西部的经营集中于对蕃部的招抚。
虽然蕃兵是北宋陕西和河东地区对夏战争的重要兵种，并具有较强战斗力，但是完全依仗蕃兵作战显然并不现实，仍需要汉官驱策，汉兵继之②参见王曾瑜：《宋朝军制初探（增订本）》，北京：中华书局，2011 年，第95—98 页。。
这一问题的解决将是王韶独立势力形成的关键，也是古渭寨从秦州政区分离过程的又一重要节点。
熙宁三年（1070）九月乙未，变法派重要人物参知政事韩绛出为陕西路宣抚使。
虽然韩绛是“以夏人寇庆州，陕西用兵，请出使”，但他西行绝不会局限于庆州一事③李焘：《长编》卷215，熙宁三年九月乙未，第5236 页。。
职权上，陕西宣抚使是宰执出抚陕西常见差遣，虽或有其他兼职，但其职权范围理论上包括整个西北地区，而非仅此时有入寇的环庆一路，故曰“陕西用兵”④虽然名称不同，但实际职权上，此处的陕西宣抚使职权与此前的陕西经略安抚使、陕西沿边经略安抚招讨使等并无较大差异。。在实际行为上，韩绛也干涉了秦凤路，对王韶予以支持。此前，曾代掌秦凤事务的副总管窦舜卿与前任李师中一样敌对王韶。
结果因与韩绛“议不协”，徙环庆路副总管⑤李焘：《长编》卷215，熙宁三年九月甲午，第5236 页。。接替他知秦州的韩缜“以与窦舜卿不相能”，在屯田事上襄助王韶，“乃言实有古渭寨弓箭手未请空地四千余顷”⑥李焘：《长编》卷216，熙宁三年十月己卯，第5262 页；
卷224，熙宁四年六月丙子，第5460 页。。
而韩绛以宣抚使之高位抵达陕西后，曾以宣抚司之名“乞令转运司支钱十万缗赴秦州封樁”以备“西人投归者”的赈济犒设⑦李焘：《长编》卷217，熙宁三年十一月戊申，第5280 页。。
王韶在秦凤路的外部环境有所改善。
但韩绛的重心并不在秦凤路和王韶，而是鄜延路青涧城的种谔。
他更倾向于北取横山之议，因而与判延州的郭逵发生了冲突，以至奏“逵沮军事”⑧李焘：《长编》卷217，熙宁三年十一月乙卯，第5283 页。。
故王韶之势较此前虽有所增强，但仍无兵权，继续进行着“招纳近边生户如居汉界”的抚绥⑨李焘：《长编》卷224，熙宁四年六月己巳，第5452 页。。
熙宁四年（1071）二三月，抚宁陷落，啰兀城弃，又庆州兵变，韩绛罢相知邓州，种谔潭州安置①李焘：《长编》卷221，熙宁四年三月丙午、丁未，第5388、5389 页。。四月，敌视王韶的郭逵出判秦州②李焘：《长编》卷221，熙宁四年四月辛巳，第5411 页。。
恰在六月，王韶奉诏赴阙。
在韩绛调离、陕西缺乏新党高官的背景下，王安石和王韶必须寻求更加独立的势力和地位以保证“恢复河陇”战略的顺利实施。
对于这一点，志于恢复“汉唐旧疆”的神宗也有着清醒的认识，因此强调中央与王韶间的“令得专达”③李焘：《长编》卷226，熙宁四年八月辛酉，第5503 页。。
为此，八月九日，“著作佐郎、同提举秦州西路蕃部及市易王韶为太子中允、祕阁校理、兼管勾秦凤路缘边安抚司、兼营田市易。
……置洮河安抚司，自古渭寨接青唐、武胜军（一带地分）应招纳蕃部、市易、募人营田等事，并令韶主之。
调发军马及计置粮草，即令秦凤经略司应副④李焘：《长编》卷226，熙宁四年八月辛酉，第5501 页。
“一带地分”据徐松：《宋会要辑稿·职官四一》，第4047 页校补。。
”
秦凤路缘边安抚司和洮河安抚司有所重合，又各有侧重。
秦凤路缘边安抚司侧重于旧有秦州西部古渭寨地区，包含沿渭的营田之地。
因此这一职务紧接着“兼营田市易”，即就古渭寨市易司和沿渭营田而言。
更为重要的是，与旧职“提举秦州西路蕃部”相比，这一职务作为安抚使的变体具有军事色彩，是以文臣节制统兵武将的差遣官。
所以任命中才会有参谋角色的“管勾秦凤路缘边安抚司机宜等事”一职。
也因此在吴充提出王韶和高遵裕长贰问题时，王安石主动表示“王韶文官”，而神宗称“当以文官为长”。
藉由此职及随之任命的同样在秦凤缘边安抚司官职序列中的权秦凤钤辖高遵裕、秦州衙前王惟新、弓箭手指挥使杨英等，王韶可以名正言顺地插手秦凤路军事事务，建立自己的军事力量。
而洮河安抚司侧重于秦州边界之外的西蕃部落，即古渭寨接青唐、武胜军一带地分。
这一地理区域并无准确范围，这为王韶的开拓留下了足够的余地。
而全部经营范围均在边界之外的状态使洮河安抚司实际上脱离了秦凤路乃至陕西的职权范围，成为名义上亦不受其制约的独立机构。
这里的“市易、募人营田等事”，都属于对未然状态的预判。
后勤上，“调发军马及计置粮草”由秦凤经略司应副，王安石也称“仍当捐十万缗钱委之市易，令兵马事则取经略司节制，招纳蕃部及市易司则一面施行”。表面上，军马粮草似乎还在秦凤经略司手中。实际上，掌控了市易司和营田的王韶对于秦凤经略司的依赖已经相当薄弱，秦凤路所谓的应副“调发军马”、“计置粮草”不过是给了王韶一个在自有资源之外，继续向秦凤路需索军需的借口。
秦凤路缘边安抚司对内，分割了秦凤路的军事权力，又通过“兼营田市易”确保了对既有钱粮资源的合法占有；
洮河安抚司对外，通过权力行使区域的分离最大程度地削弱了秦凤路的干涉能力。
王韶通过身兼二司官长的身份获得了极大的权力自由和资源占有，而他所管理的区域，也就在实际上“别为一路”了⑤李焘：《长编》卷226，熙宁四年八月辛酉，第5503 页。。
这种设置的目的无疑是为了使其摆脱掣肘，达到“古渭可以聚兵决矣”的前提条件，顺利实践神宗和王安石断其右臂，经制西夏的战略构想⑥李焘：《长编》卷215，熙宁三年八月辛未，第5205 页。。
而随着军事缺环的补齐，古渭寨从分享了统县政区经济职能的特殊县级政区升级为统县政区，正式脱离秦州也成为了不可逆转的必然之势。
王韶的坐大与独立不为西北旧势力所欲见。
故冯京、吴充隐晦地指出“此事未经延州相度”，神宗则明示“延州必不乐如此，不须行下”，即越过地方，由中央直接指令经度⑦李焘：《长编》卷226，熙宁四年八月辛酉，第5503 页。。
秦凤路的长官郭逵本就不满王韶，此时的态度显然比延州的“不乐”更加恶劣，表现在行动上就是“激智缘使攻王韶”。
对于这种“众人窥伺倾测”的处境，王韶采取的策略则是不断以蕃部内属强化功绩稳固自己在神宗心中的地位。
“急于见知”的心理不免产生略显虚报功绩的行为，“如兰山族才来请料钱，便言举属内附”，得到神宗“轻易”的负面评价①李焘：《长编》卷229，熙宁五年正月己亥，第5570 页。。
熙宁四年（1071）末的俞龙珂部尚未能点阅户口人数，便被奏已举种内属也同此②李焘：《长编》卷228，熙宁四年十二月戊辰，第5556 页。又，《宋史》有言：“青唐大酋俞龙珂归国，独别羌新罗结不从。经略使韩缜期诸将一月取之。”知秦州韩缜四年七月丙戌落职，分司西京。故十二月可视为实际归附，点阅户口是归附之后对蕃部群体政区化的行为。
而俞龙珂部确定内属当在熙宁四年七月前。
（《宋史》卷350《王君万传》，第11069 页；
李焘：《长编》卷225，熙宁四年七月丙戌，第5468 页）。
虽然已经获得了初步的独立权力，但是古渭寨在行政上仍属于秦州。
延州的态度过于遥远可以“不须行下”，但与秦州郭逵的冲突无可回避。
王安石作为王韶的背景，他的建议是“用韶帅秦，徙逵他处”③李焘：《长编》卷229，熙宁五年正月己亥，第5571 页。。
神宗虽然支持王韶的《平戎策》，但对于心中“轻易”王韶并不完全相信，而一路主帅这样重要的位置也需要对陕西地方综合考量，因此提出了吕公弼作为人选。
其一，吕公弼三朝元老，又属温和的变法反对派，容易被郭逵等人接受。
其二，吕公弼反对变法的姿态避免了王韶在秦凤路的独大局面。文彦博曾称“王韶之势赫赫于关中”，神宗“以此不能无疑”④李焘：《长编》卷229，熙宁五年正月壬寅，第5575、5576 页。。其三，熙宁六年（1073）卒的吕公弼此时年老体衰，又不激烈反对新法，因此“易驱策”，不会对王韶过多掣肘。
这并不符合王安石的期待，但神宗提出的明显已经是一种折中的人选，他只能“亦称公弼可用”⑤李焘：《长编》卷229，熙宁五年正月己亥，第5571 页。。
但在几天后，王安石仍然表达了自己的不满，直指神宗“非其（指王韶——笔者注）如此”，而对于“妨功害能，罔上不实，即一切不问”，再次提出“王韶受拔擢未为优过，亦未足以劝人为忠”⑥李焘：《长编》卷229，熙宁五年正月壬寅，第5576 页。。对于此时“与安石如一人”的神宗，王安石的反问与不满是必须考虑的⑦李焘：《长编》卷215，熙宁三年九月庚子，第5238 页。。
于是当王安石再次提出“西事稍定，宜经制边防”时，神宗主动提出“王韶事当应副，足可经制”，“古渭建军及城武胜为便”⑧李焘：《长编》卷229，熙宁五年正月己酉，第5582 页。。后者是明确对王安石此前古渭建军论说的支持，与前者对王韶的肯定相结合，已经预示了古渭建军，由王韶主管的含义，以回应王安石论其疑非王韶的质疑和拔擢未为过的主张。
尚未离任的郭逵并不服弱，再次对王韶进行攻击。
一方面，秦凤路经略司以“人言市易司并无利息，但虚立蕃部姓名支破”为由受诏“驱磨王韶市易钱”。
对此，神宗称“朝廷初不疑韶，欲令分晓，免人谤议耳”。
但王安石很明显不接受这种解释，表示“人谤议何可免，陛下苟知其无他，即谤议何伤”。
郭逵主导下的秦凤经略司对市易司的驱磨必然会得出对王韶不利的结果，而此导致王韶对市易司的失控明显是不可接受的。
因此王安石再次强调了王韶“内则为大臣所沮，外则为将帅所坏”的处境，尤其是秦凤将帅的敌对。
另一方面，针对王韶招抚西蕃的主要任务，奏称王韶的招纳引起木征的不满和威胁。
但此时神宗在王安石的反复劝导下，已经再次倾向于王韶，表示“又不知木征果有此言否，亦安知非逵导之使言”。既怀疑木征言论的真实性，更直接对郭逵本人产生了怀疑。因此，对郭逵的处置“要当诘问，不可但令移徙”⑨李焘：《长编》卷230，熙宁五年二月癸亥，第5593、5594、5595、5596 页。。
二月丙寅，吕公弼判秦州，郭逵判渭州。
虽然神宗对中书称“恐王韶生事，则委之镇抚”，但前已说明年迈的吕公弼并不能对王韶形成足够的阻碍⑩李焘：《长编》卷230，熙宁五年二月丙寅，第5601 页。。郭逵的离任解开了王韶最后的桎梏，即所谓“宽其衔辔”，使其“势力足以自济”。
而“古渭军力不可不增”和“建军须增兵”的论说又为其提供了更加独立自主的军力①李焘：《长编》卷230，熙宁五年二月甲子，第5598、5599、5600 页。。
至此，古渭寨建军“以根本陇右”，作为熙河拓边基地的条件已经完全成熟②《宋史》卷350《张守约传》，第11073 页。。
三月癸未，宋廷“遣内藏库副使王中正往秦凤路缘边司勾当公事，仍令中正同刘宗杰及安抚司官，相度古渭寨可与不可建军具奏。
”③李焘：《长编》卷231，熙宁五年三月癸未，第5610 页。虽然派遣了中央官员，但王中正本就往缘边安抚司任职勾当公事。命秦凤路缘边安抚司本身也参与相度，这已经是神宗对古渭寨建军十分明显的支持表态。五月二日，诏“以古渭寨为通远军，以王韶兼知军”，“将恢复河陇”，“为开拓之渐”④李焘：《长编》卷233，熙宁五年五月辛巳，第5645、5646 页。。
古渭寨的建军，代表了对秦州政区分离的完成，也代表了以王韶为核心的熙河开边预备的完成。
从熙宁元年（1068）王韶出任秦凤路机宜文字，到熙宁三年（1070）八月秦州市易司向古渭寨市易司的迁移，再到熙宁五年（1072）五月通远军的建立，古渭寨经历了十分复杂的政区化过程。在对这一过程的复原与分析中，古渭寨与王韶是不可分割的统一整体。前者是后者所有行为的最重要场域，而后者是前者政区化的地方推手。二者之间还存在着前者天然地理优势与后者军事战略的契合。
王韶由中央差遣进入秦凤，肩负了经略河陇的政治任务。
在俞龙珂部事件中，与秦凤本土势力的矛盾升级为冲突。
而在秦凤帅李师中和重要武将向宝等的排挤下，处于了不利地位。
通过设置市易司和将其由秦州迁往古渭寨的奏请，以及沿渭营田问题的争论，王韶与秦凤势力的冲突同中央王安石与反对变法派的冲突合流。
这一斗争的胜利使秦州市易司对秦州旧有的经济权力分享，变成了县级政区古渭寨对统县政区秦州的经济权力分割。而王安石和王韶力主将市易司由秦州迁往古渭寨，其目的，或曰实质，就是跳出秦凤路乃至陕西，在旧有势力范围的边缘建立新的独立体系。
熙宁四年（1071），在变法派韩绛调离陕西的背景下，王安石促成了秦凤路缘边安抚司和洮河安抚司的设立。前者是对秦凤路军事权力的部分分割，后者则为熙河路的创设预留了条件。在此基础上，县级政区古渭寨事实上获得了统县政区经济、军事的双重权力，通过二次权力分割达到了政区分离的基本条件。
王韶则满足了实现独立的实际条件，即自我管理的根据地、成建制的军事力量和独立支配的后勤。故神宗称“市易、耕田与招纳，乃是一事尔”⑤李焘：《长编》卷214，熙宁三年八月辛未，第5205 页。。而融合市易、耕田、招纳的“一事”即随之而来的，三种条件为鼎足构成的必然结果——独立权力的运作。
这在王韶与另一秦凤主帅郭逵的斗争中达成。
古渭寨升格为通远军，实现了对秦州的政区分离，也完成了熙河开边的预备。在随后拓边西北、征战熙河的军事行动中，秦凤路也确实没有发挥主要作用。
从熙宁元年的古渭寨到五年的通远军，古渭寨的政区化过程在有宋一代并不属于大规模的区划变动，但具有十分重要的政治意义和历史价值。
从熙丰变法角度，古渭寨的政区化实际上是王安石变法中西北攻略部分的起始点。
从古渭寨到通远军，继而西拓至熙州，再扩张成为熙河路。
在历史政区研究方面，古渭寨的政区化有其特殊性。
作为熙丰变法中经制西夏的引子，古渭寨的政区化过程兼容了中央派遣官与地方势力的斗争、中央朝廷变法派与反对变法派的斗争、神宗个人性格上的摇摆犹疑与制衡朋党的考量等多种因素。
但也正因其之复杂，在此过程中得以充分展现政治主导下地理、军事、经济、民族等不同要素在县级政区向统县政区升格中的多重互动。
这一过程，尤其是起点的预判和终点的结果充分显示了在封建社会， 统县政区的调整基本从属于政治的需要。此外，从古渭寨市易司对秦州的权力分割到通远军对秦州的政区分离。
这一过程明显的阶段分层揭示并代表了封建社会一种新置统县政区的生成路径，具有典范意义。
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