孙贻蕙,王子豪,童建民
(1.浙江旅游职业学院 公共教学部，浙江 杭州 311231；
2.浙江音乐学院 人文社科部，浙江 杭州 310024)
伴随着我国城市化进程的加快，居民对于体育公共服务供给能力与水平也提出了更高层次的要求。浙江省作为我国首个共同富裕示范区，这些年来体育工作卓有成效，竞技体育和群众体育都取得了很大的进展。浙江省政府办公厅制定的《关于高水平建设现代化体育强省的实施意见》(以下简称《意见》)，目标是到2025年基本建成体育强省；
到2035年建成现代化体育强省[1]。作为省会，杭州是全省的经济、文化、科教中心，G20峰会之后又成为2022亚运会的举办城市，在政府政策和“亚运效应”的双重加持下，如何优化公共体育设施空间布局、提高设施配置水平，不断提升体育公共服务层次，对于浙江省体育事业的发展是一个重要的课题。
基于此，研究借助GIS空间分析法对杭州市当前公共体育设施的配置和空间分布进行分析梳理，结合《杭州市体育发展“十四五”规划》《杭州市体育设施专项规划(2019-2035)》等文件以及2022杭州亚运会比赛场馆方案等，从杭州市行政区区位出发，对主城区公共体育设施进行可达性和等时圈分析，总结当前配置中存在的问题并提出相应优化方案，助力浙江“体育强省”建设目标的实现。
1.1 数据来源
研究所需数据主要包括：杭州市公共体育设施的相关数据、杭州市城市道路的相关数据、杭州市行政区的相关数据以及杭州市居民区的相关数据等。研究数据来源于浙江省体育局、杭州市体育局、杭州市统计局、浙江政府服务网等官方发布的数据统计，并结合《2019浙江省全民健身发展情况调查公报》《2020浙江省体育场地统计调查公报》《杭州市体育发展“十四五”规划》《杭州市体育设施专项规划(2019—2035)年》等文件进行补充。根据统计，全市共有各类体育场地设施30 463个，体育场地设施总面积 2 546.89万m2，公共体育设施数量和场地面积均列全省第一；
人均体育场地面积2.13m2，当前排名全省最末位[2]。与人口增量相比，公共体育设施的供给矛盾比较突出。
1.2 GIS空间分析法
GIS技术是当前应用较广泛的空间信息分析技术，多用于城市公共设施的布局研究和可达性分析。研究通过计算公共体育设施等时圈进行设施服务区分析，然后通过空间插值运算获取杭州市公共体育设施的可达性水平。具体操作为：将杭州市各行政区公共体育设施点位作为数据库数据，根据《意见》中“10min健身圈”要求，生成杭州市公共体育设施的等时圈分布图；
以各居民区为起始点，以各公共体育设施为终点，通过OD成本矩阵计算可达值，然后再采用空间插值分析，获取杭州市公共体育设施的可达性空间分布图。
2.1 杭州市城区近况
城市的建设规划主要受城市的功能定位和人口密度分布的影响[3]。近年来杭州市发展速度很快，发展势头迅猛，尤其是互联网数字经济领域，杭州已走在全国前列，同时杭州国际地位和知名度也不断提升，许多重大国际活动如G20国际峰会、2022亚运会等均在此举办。这些活动的举办不单为杭州带来了绝佳的发展机遇，而且也极大促进了城市基础设施的完善和政府服务水平的提高。另外杭州还拥有绝美的自然风光，因此近几年吸引了大量人口流入，相关统计数据显示，近两年杭州人口流入已经超过了北上广。人口流入数量的激增，也使得居民对公共服务的需求与公共设施配给不足之间的矛盾日益凸显。
结合当前杭州的发展形势，经国务院批复，杭州市行政区2021年进行了重大调整：撤销了下城区、江干区，调整形成了新的上城区、拱墅区和余杭区，设立了新的临平区和钱塘区，调整过后杭州市下辖10区、2县，代管1个县级市，总体建制数不变，此次杭州市行政区划调整对于促进各区域协调发展、优化资源配置、推动公共服务均等化等具有重要作用[4]。其中上城区、西湖区、拱墅区等老城区发展较早，人口密度高、用地紧张，可新建或再利用的空间十分有限；
滨江区、钱塘区属于杭州城区发展的后起之秀，有高新技术产业和大学城的加持，在发展之初进行了较好的政府规划，各项公共设施布局相对合理，但行政区面积不足是其后续发展的短板；
拥有未来科技城的“新余杭”，当属杭州新增人口最大的迁入地，流入人口结构以高新技术人员为主，余杭区的发展处在起步提速时期，并且余杭区面积较大，公共设施的建设和公共服务的规划受限较小，存在更多的可选择性。
2.2 杭州市公共体育设施配置概况
根据2020年浙江省体育场地的统计调查数据，杭州市依托经济发展在体育场地设施建设中具有一定优势，但社会经济发展引起的人口急剧增长使公共体育设施的需求加大，供需矛盾仍需化解。此数据虽高于全国平均水平，并优于一些同等规模的城市，但与北京、广州、上海等举办过大型体育赛事、国际活动的城市相比，还有一定差距。
另外在杭州市各类体育场地设施中，全民健身路径和乒乓球的场地数量最多，分别为8 548个和4 553个。这些场地类型虽然具有较高普适性，但也从侧面反映出当前公共体育设施配置较为基础和简易，据此统计出的体育场地个数、人均场地面积、每万人拥有体育设施等指标水平并不高，并且由于缺少监督管理机制，许多体育设施损坏破旧或被“挪作他用”。“重建设、轻管理”严重影响了公共体育设施的配置水平，不能满足广大群众日益增长的体育健身需求以及美好生活的获得感和幸福感。
表1 2020年浙江省体育场地统计调查主要数据
2.3 杭州市公共体育设施区域分布概况
近年来杭州市政府及相关部门不断推进体育场地设施的建设，制定了《杭州市体育设施专项规划(2019—2035)年》，以亚运会为抓手，在建设亚运场馆、奥体中心的同时，也着力扩大公共体育设施的覆盖面，研究对杭州市体育局的数据进行了整理统计，以便更好地掌握杭州市公共体育设施的分布情况(见表2)。
表2 杭州市辖区公共体育设施主要指标比较
根据表2的统计数据可以看出，杭州市各行政区的公共体育设施配置较不均衡，人均体育场地面积1.2m2～4.05m2，区间跨度较大。超过55%的体育场地设施分布在萧山区、西湖区、余杭区、拱墅区，说明这四个行政区公共体育设施的体量较大，但仅西湖区的人均体育场地面积指标能够满足《意见》中浙江体育强省的建设目标，其余三个区域的人均体育场地面积均低于全市平均水平。
通过调查统计，主要对杭州市公共体育设施的数量有所了解，在当前的空间布局与配置中是否能够较好地满足人民群众的锻炼需求，是否可以较好地发挥公共体育设施的服务功能，我们需要进一步分析和研究。富阳、临安、桐庐、淳安、建德五个区域距离杭州市中心较远，虽然行政区面积较大，但人口数量占比仅为20%，且在上述统计中人均体育场地面积优于全市平均水平，因此，研究主要对杭州市人口密集的主城区进行GIS空间分析，较能清晰地体现当前杭州市公共体育设施的分布特点和突出问题。
3.1 公共体育设施等时圈分析
在城市建设中，服务区是最常用的空间概念，通常基于交通网络综合时间成本、交通状况生成，《意见》中的“10min健身圈”便是这样一个概念，是指居民在县级以上主城区以正常速度步行10min左右、直线距离在800至1 000m范围，就有一处可供开展健身活动的场馆、场地或设施[5]。研究将杭州市主城区共计9 918各居民点作为起点，将距离各居民点最近的公共体育设施作为该居民点的终点，以步行速度10km/h为标准，进行等时圈测算。首先通过爬虫软件获得了杭州市主城区9 918个居民点和10 040个公共体育设施的经纬度，将其数据导入ArcGIS软件,可以看出杭州市出城区公共设施的分布与居民区分布基本一致，呈现中心密集、四周稀疏的特点。根据《意见》中提出的“10min健身圈”的要求，研究将居民点设置为出发点，将距其最近的公共体育设施作为目的地，确定居民出行方式为步行，速度标准为10km/h，根据杭州市城市路网信息，将市区一、二、三级道路作为主要通行道路数据来源，以5min、10min和15min作为时间抗阻单位，生成杭州市主城区居民点与公共体育设施的等时圈分析图层。
从图3可以看出当前杭州市主城区公共体育设施的配置仍不完善、空间配置仍不均衡。拱墅区、滨江区、西湖文教区这几个区域公共体育设施配备较为密集，基本形成“10min健身圈”全覆盖；
而主城区周边，如萧山南部、钱塘东部、余杭西部由居民点步行去往公共体育设施用时超过15～30min，甚至更多，公共体育设施配置明显不足、分布明显不均。
3.2 公共体育设施可达性分析
关于杭州市公共体育设施等时圈图层的分析，能体现出居民点到通行距离最近公共体育设施的情况，主要依据城市道路信息进行时间表述。但最近的场地设施不一定能满足城市居民锻炼需求的多样性，因此还要考虑锻炼群体的需求和居民点位置等因素，需进一步进行公共体育设施的可达性分析。首先将所有居民点和设施点分别作为起始点和目的点，通过建立OD成本矩阵，将通行时间设置为限制条件，计算多个起始点到多个目的点的最短路径，随后通过自然段点法进行空间差值分析，在空间上更加直观地进行可达性数值表示。
按照各区域可达值划分为六个等级，在可达值计算时使用了杭州市交通道路网、人口分布和居民区分布等数据，可较全面地反映杭州市公共体育设施的可达性。可达性分布与各居民点、各公共体育设施的分布密切相关，拱墅区、上城区、西湖区和滨江区可达性最高，相对应的这几个区域居民点和公共体育设施分布也十分密集；
而拥有最多人口的萧山区和人口流入明显的余杭区，可达性不高，说明公共体育设施配置明显不足，与人口增速不相匹配。
3.3 杭州市公共体育设施存在的不足
3.3.1 空间分布不均衡，规划设计待优化。公共体育设施是面向大众提供公共服务、展现政府功能的重要载体，公平性与均等性是布局规划应遵循的原则，杭州市各区块的建设历史和发展定位不同也必然会导致公共体育设施的区域差异。通过上述杭州市公共体育设施实证分析可知，当前杭州市公共体育设施的分布总体呈现“内、中、外”的环状分布，公共体育设施数量由中心城区向外环状递减，余杭西部、萧山南部和钱塘新区东部公共体育设施配置十分不足，应是杭州市公共体育设施增量建设的重点区域。另一方面，中心城区公共体育设施与居民住宅区集中分布，虽与人口密度有较高的拟合度，但早期的城区发展规划对于公共体育设施的配套建设并不重视，大多数公共体育设施配置和功能都比较单一，城市建设中可利用的剩余空间也十分有限，许多场地设施选址不当、设计滞后，也并未对居民需求做充分调研和合理规划。
3.3.2 供给方式较单一，配置水平待提高。公共体育设施作为政府公共服务的一部分，其资金来源主要依赖于政府专项拨款，供给方式较单一。在前文公共体育设施的统计中，全民健身路径和乒乓球的场地数量最多，这些基础性的场地设施虽普适性较高，场地面积的需求较小，但不能满足居民的多元化需求，如在一些老年型或混合型居民区中，需重点考虑群体的特殊性，另外还可从隔代抚养的角度更多地设计老年群体和儿童群体协调适用的公共体育设施，提高配置水平的同时也能降低弱势群体在体育锻炼中受伤的风险。通过梳理居民群体特性和实际需求，改变“给什么、用什么”的粗放供给方式，以居民需求为导向，切实提高公共体育设施的配置水平。
3.3.3 绩效评估待改进，管理运营需加强。公共体育设施的绩效评估应包含建设以及使用等情况，但通常仅对建设进行了考核评价和指标认定，使用过程中的评价因周期长、缺少责任主体等原因长期以来得不到落实，公共体育设施配置的合理性、使用情况和维护情况等得不到及时有效的反馈，如前文调查获取的大量年久失修或“挪作他用”的场地设施以及浙江日报多次报道的全民健身场所“铁将军”把门的情况仍比较普遍。
公共体育设施的运营管理水平关系到其服务大众的品质和持续性。当前城市大型体育场馆设施通常依托第三方专业机构管理运营，而地方或社区以及一些小型公共体育设施基本都靠归属地自主管理，调查下来发现不少场地设施破损却长期得不到修复；
有些则因为选址不当，自修建以来就鲜有人问津；
也有一些长期无人管理，锻炼环境较差，存在一定的安全隐患。由此造成居民对当地公共体育设施的获得感不强、满意度不高。
4.1 规划先导，共建共享
根据杭州市体育发展“十四五”规划，全民健身设施覆盖面将持续扩大，大型体育场馆设施建设将扎实推进；
杭州市体育设施专项规划提出总体布局为“二心八副、一环八片、均衡网络化”的结构[6]。因此，杭州市公共体育设施的建设要根据城市发展的布局结构，建立并完善与之匹配的硬件设施和服务管理体系。中心城区公共体育设施数量较多，居民的可达性较高，并不意味其提供的公共体育服务质量就一定高，许多“同质化”的设施配置无法满足现代都市中居民丰富多样的体育锻炼需求；
余杭西部、钱塘东部、临平北部、萧山南部等区域公共体育设施的覆盖和普及还相对空白，高质量、均等化的公共体育服务还比较欠缺，居民的获得感和城市幸福感还有待提高。因此，对新老城区需采用“增量建设”和“存量改造”相结合的方式，升级现有场地设施，补齐空白区域短板，利用好城市建设中的“金角银边”为居民提供现代化、多样化、休闲化的公共体育服务，使各区域的居民能够共同享受均等公平的公共体育服务[7]。
4.2 转变思路，贴近需求
最近几年我国的公共体育设施建设有了突飞猛进的提升，但数量的猛增却没有带来相应的服务质量，因为许多设施类型“同质化”现象严重、功能单一、选址不当等原因，使得人们并不能产生很好的锻炼体验，许多设施利用率也不高，在上面的研究中发现，杭州市公共体育设施的使用中也存在同样窘境。这是由于在修建公共体育设施时，政府通常采取集中、规模化的配置方式，并未对当地的居民进行了解调研，也未考虑人流量和设施使用群体等问题，配置供给简单粗放。
因此，公共体育设施的配置不能单纯地强调千人指标、人均面积等增量指数，必须充分评估当地使用人群的具体需求，尤其是老年、残疾人等特殊群体，建设中应配备相适应的通道、停车位、卫生间等专用设施，从而转变“自上而下”的供给方式为“自下而上”的服务方式，最大程度满足居民的实际需求，为每位居民提供高质量的公共服务。
4.3 提升管理，长效运营
我国公共体育设施的建设主要依赖政府资金投入，后期的维护、运营等仍需要大量的人力、物力和财力，这给当地政府带来了不小的压力。在一些县区、乡镇、街道等地方上的公共体育设施基本属于自主化管理模式，也有相当一部分处于无人管理或者“一锁了之”的状态，这就造成了设施损毁无修复、开放使用率低、锻炼环境差等问题，存在资源浪费和安全隐患。杭州作为民营经济最发达的地区之一，民间资本力量足够强大，在此基础上出台相关倾斜性政策，引导和鼓励社会力量参与，形成多元化运营主体，打破政府单一投入状态、缓解政府压力，激发民间资本活力，提高运营管理水平[8]。
另外，公共体育设施的配置供给是政府的民生实事项目，应严格控制和管理设施及土地的审批和修改等程序，在其选址中充分考虑社区位置、人口数量、交通等各项要素，保障公共体育设施的利用率和长效性。除了前面提到的运营主体多元化外，人们的体育锻炼水平在不断提高，内容在不断丰富，社会体育指导员的作用和需求也在不断加大，应将其与公共体育设施管理运营相结合，促进公共体育服务的持续性和长效发展。
4.4 科技赋能，转型升级
传统的公共体育设施主要功能和服务群体都较为单一，具有明确的指向性，尤其在当下城市人口数量激增、城市用地有限的情况下，通过信息化智能技术实现体育场馆设施的智慧化升级改造，将极大促进杭州市公共体育资源利用率，具有重要的现实意义。前文中就是通过运用Arc GIS空间分析技术对杭州市的公共体育设施可达性进行了分析，可以应用于公共体育设施的布局评价和规划选址等方面，同时其他借助大数据和数字化的管理运营手段已经比较成熟并且得到大量应用。此外借助大数据分析了解空间范围内的人口活动和群体特征，在一些大型公共体育场馆中融入机械化调度手段，从而使公共体育设施得到更加高效地运转，极大地提高场地设施利用率，将原有场馆设施由“单一型”转变为“综合型”。
公共体育设施是实现浙江省高水平现代化体育强省建设目标的硬件保障，也是居民进行体育锻炼和享受公共服务的重要载体。杭州作为全省的经济、文化、科教中心，在公共体育设施的布局和配置中，还存在不均衡、少管理、同质化等诸多问题，严重影响了居民的获得感和幸福感。在政府政策和亚运契机的双重加持下，应从规划导向、贴近需求、提升管理和智能化转型等方面加强杭州市公共体育设施的配置优化。
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